Una parte importante dell'azione di governo, che spesso viene ignorata, è quella dei decreti attuativi. Il processo legislativo in Italia è complesso e lungo, e coinvolge numerosi attori. Comunemente si pensa solo al Parlamento.
È vero che deputati e senatori sono i principali titolari dell'iniziativa legislativa: le loro proposte e il lavoro in aula e nelle commissioni è un contributo imprescindibile alla formazione delle norme che regolano la vita nel nostro paese. Ma - si legge nel Rapporto AGI/Depp - si tratta solo di una prima parte del lavoro, che possiamo definire "il primo tempo" delle leggi. Dopo l'attività di Parlamento e governo comincia infatti un secondo tempo, altrettanto importante, ma più lungo e complesso.
Dopo l'approvazione di una nuova legge capita spesso che aspetti pratici, burocratici e tecnici necessari per applicarla siano affidati ad altri soggetti istituzionali, principalmente ministeri. Che devono occuparsi dei cosiddetti decreti attuativi, provvedimenti necessari per completare gli effetti della norma stessa. Si tratta di una fase molto particolare dell'iter legislativo, per due motivi. L'azione si sposta dal Parlamento ai numerosi uffici competenti e le dinamiche politiche lasciano il posto a quelle burocratiche e tecniche. Inoltre i tipi di atti e di iter coinvolti si moltiplicano. In aula si parla di disegni di legge (ddl), emendamenti e leggi, mentre nel secondo tempo, quello degli uffici, si passa a decreti ministeriali, decreti del presidente della Repubblica, provvedimenti direttoriali, deliberazioni Cipe, protocolli d'intesa, linee di indirizzo, documenti di programmazione e altro ancora. Passaggi naturali del processo di attuazione delle leggi approvate dal Parlamento, che però rendono molto difficile monitorare l'implementazione delle norme e capire chi sia responsabile della mancata o cattiva applicazione dei provvedimenti. La moltiplicazione dei soggetti coinvolti compromette l'accountability delle istituzioni, come viene definita la responsabilità di rendere conto ai cittadini e metterli così in condizione di capire e giudicare consapevolmente. Ma parliamo di numeri.
Delle 352 leggi approvate dal nostro parlamento, 88 (il 25%) hanno richiesto almeno un decreto attuativo. A queste 88 leggi vanno aggiunti 126 decreti legislativi, per un totale di 214 atti. Atti che hanno richiesto l'adozione di 1.735 decreti attuativi per essere completati.
A questo punto dell'iter normativo, la palla passa ai ministeri e ai vari attori coinvolti nella fase di attuazione delle leggi. Il ministero più sollecitato nel corso della legislatura è stato quello dell'Economia e delle finanze, responsabile per l'adozione di 433 decreti attuativi, il 24,81% del totale. Molto più distanziati gli altri ministeri, nello specifico sul podio troviamo anche: il ministero del Lavoro e politiche sociali (157 decreti - 9% del totale) e quello dell'Istruzione (140 decreti - 8% del totale).
Non solo si assiste a un moltiplicarsi degli attori coinvolti nell'iter, ma anche a un aumento degli strumenti necessari per la piena implementazione delle norme. Dei 1.735 decreti attuativi previsti da leggi e decreti legislativi approvati nella XVII legislatura, ne sono stati adottati 1.069 (il 61,61% del totale). La stragrande maggioranza di essi, 722 su 1.069 (67,54%), sono stati decreti ministeriali, ma sono stati molto ricorrenti anche i decreti del Presidente del consiglio dei ministri (16,09%), i provvedimenti direttoriali (9,26%), i decreti del Presidente della Repubblica (2,62%), le deliberazioni Cipe (1,50%) e infine i decreti ad interim approvati da due ministeri congiuntamente (1,22%). In totale per la piena implementazione delle leggi e dei decreti legislativi approvati nella XVII legislatura sono stati a oggi coinvolti più di 20 attori extra parlamentari, che hanno adottato 17 diverse tipologie di atti.
Ma a che punto sono i 214 atti che hanno richiesto almeno un decreto attuativo? Il 74,77% è ancora incompleto, non essendo stati adottati tutti i decreti attuativi necessari. Oltre a dirci che ci sono più decreti legislativi che leggi che richiedono decreti attuativi, i dati di questa legislatura ci dicono anche che proprio i decreti legislativi vengono completati con più difficoltà. Dei 126 emanati dai governi Letta, Renzi e Gentiloni che hanno richiesto ulteriore lavoro, 105 devono ancora essere completati, l'83,33%. Numeri leggermente più bassi per le leggi: 88 hanno richiesto decreti attuativi, 55 quelle ancora "tronche" (62,50%).
Per prassi ogni nuovo governo, prima di affrontare la mole di decreti attuativi generati dalle proprie leggi, si preoccupa di smaltire quanto lasciato in eredità dagli esecutivi precedenti. Proprio per questo motivo, fra le squadre di governo di questa legislatura, quella guidata da Paolo Gentiloni ha il maggior numero di atti ancora da completare. Così, di conseguenza, le norme approvate sotto il governo Letta sono quelle maggiormente complete. L'attuazione delle leggi richiede tempo soprattutto per i tanti attori coinvolti nel processo, principalmente i ministeri, che hanno tempi e prassi completamente diversi l'uno dall'altro. Non solo, il fatto che in questa legislatura sia cambiato 3 volte il governo ha sicuramente contribuito a ulteriormente rallentare le diverse macchine ministeriali, che si sono viste a volte cambiare ministro in corso d'opera.
Come conseguenze tutti i ministeri, chi più chi meno, devono ancora adottare qualche decreto attuativo. Il ministero dell'Economia e delle finanze, già citato come il più sollecitato, ha adottato 255 dei 433 decreti attuativi per cui era responsabile, il 58,89%. Fra gli organi coinvolti con più di 100 decreti attuativi a proprio carico, la Presidenza del consiglio è quello con il tasso di adozione più alto, il 78,23%, mentre il ministero delle Infrastrutture e dei trasporti quello con il tasso più basso, con 70 dei 129 decreti attuativi previsti adottati (il 54,26%).
Quando una legge richiede un alto numero di decreti attuativi è perché sia la complessità della norma, che l'ampiezza delle tematiche affrontate, lo richiedono. Durante la XVII legislatura sono state approvate 18 leggi che hanno richiesto più di 20 decreti attuativi. Tra quelle più complesse, e con più decreti attuativi previsti, troviamo ovviamente le 4 leggi di bilancio. Il record della legislatura spetta a quella del 2016 approvata dal governo Renzi, che prevedeva 136 decreti attuativi, di cui 96 adottati (il 70,59%). A seguire quella del 2015 (governo Renzi), con 94 previsti e 69 adottati, poi quella 2017 (sempre governo Renzi) con 77 previsti e 44 adottati e infine quella del 2014 (governo Letta) con 64 previsti e 53 adottati.
La piena attuazione di un atto non è resa complessa solamente dall'alto numero di decreti attuativi previsti, ma anche dal fatto che questi debbano essere adottati da diversi attori. Per fare un esempio, l'attuazione di 15 diverse leggi approvate nel corso della XVII legislatura ha coinvolto 6 o più attori extra parlamentari. Per alcuni provvedimenti si arriva persino in doppia cifra: legge di bilancio 2017 e 2014 (10 attori coinvolti nell'attuazione), legge di bilancio 2016 e decreto del fare (13 attori) e legge di bilancio 2015 (15 attori).