Fatti, numeri e leggi: il rapporto sui primi 100 giorni del governo Conte

Nel dossier Agi/Openpolis l'analisi dell'attività dell'esecutivo giallo-verde al classico giro di boa. Ecco come è andata

Fatti, numeri e leggi: il rapporto sui primi 100 giorni del governo Conte
 (Agf) 
 Da sinistra, Luigi Di Maio, Giuseppe Conte e Matteo Salvini 

Il primo giugno del 2018 prestava giuramento il governo Conte. Dopo la più lunga attesa post elettorale che il paese avesse mai avuto, il contratto di governo firmato da Movimento 5 stelle e Lega ha dato il via all’esecutivo giallo-verde. Un’alleanza inedita e inaspettata, che di fatto ha sbloccato un’impasse politico causato da una tornata elettorale senza un chiaro vincitore. Tante cose sono successe in questi primi mesi di governo, e per cercare di capirle meglio nel report che segue verranno fatte una serie di analisi sulla attività legislativa e politica dell’esecutivo Conte, confrontandola con quanto fatto dai 3 governi della XVII legislatura nei loro primi 100 giorni: Letta (2013-2014), Renzi (2014-2016) e Gentiloni (2016-2018).

La novità al governo

Il primo e forse più significativo elemento caratterizzante del governo Conte riguarda la sua composizione. Tra gli esecutivi politici che si sono susseguiti dal 1948 ad oggi, mai la percentuale di esordienti era stata così alta. L’89,50% dei ministri indicati da Giuseppe Conte non aveva infatti mai svolto quell’incarico prima, con solo Savona e Moavero Milanesi che avevano nel proprio curriculum precedenti ruoli da ministro.

La novità apportata dal governo giallo-verde è anche anagrafica. Con un’età media sotto ai 50 anni, per la precisione 46 anni, la squadra capitanata da Giuseppe Conte ha segnato una forte linea di demarcazione rispetto agli esecutivi che lo hanno preceduto. Da Letta a Gentiloni, passando per Renzi, le 3 squadre di governo che avevano caratterizzato la XVII legislatura superavano tutte i 50 anni di età media.

In controtendenza invece sono i numeri sulla parità di genere. Con sole 11 donne tra i ministri, viceministri e sottosegretari, si è registrato di gran lunga il dato più basso dal 2013 a oggi. Il ricambio politico e generazionale testimoniato è stato dovuto principalmente alla novità assoluta dell’alleanza al potere: è infatti la prima volta che il Movimento 5 stelle sale alla guida del paese e, rispetto all’ultima volta che faceva parte di un esecutivo, la Lega ha apportato una vera e propria rivoluzione interna con il passaggio di leadership da Umberto Bossi a Matteo Salvini. Elementi che, come vedremo, hanno avuto il loro peso nello sviluppo di questi primi 100 giorni di governo.

L’importanza dei primi 100 giorni

Se in passato i primi 100 giorni sono stati il momento per la presentazione dei provvedimenti simbolo dei vari esecutivi, dall’abolizione del finanziamento pubblico diretto ai partiti del governo Letta alla riforma costituzionale del governo Renzi, lo stesso non si può dire per il governo Conte.

Molto tempo è stato impiegato per trovare una quadra tra due forze politiche fortemente differenti. Non solo nella stesura del contratto di governo e nell’individuazione dei ministri, ma anche in altri momenti centrali per le dinamiche politiche e legislative del paese, come la costituzione delle commissioni permanenti. Quello che risulta però, è che anche una volta partito l’attuale esecutivo non sembra aver avuto la stessa forza propositiva dai governi precedenti. Sicuramente l’imminente discussione sulla legge di bilancio sarà quindi il primo e vero banco di prova per l’alleanza di governo.

Cosa sarà analizzato

L’esecutivo Conte non nasce con solidi numeri parlamentari e questo, assieme alla diversa natura dei 2 partiti in questione, sia ideologica che storica, ha fortemente influenzato questi primi 100 giorni. Le proposte politiche in parlamento sono state poche, e quelle poche che sono finite all’attenzione di camera e senato hanno avuto delle approvazioni fuori dalla norma.

Entrambi questi elementi saranno analizzati nel corso del report, ed emergeranno attraverso: l’analisi dei numeri a sostegno dell’esecutivo a Montecitorio e Palazzo Madama, l’esito delle votazioni finali sui provvedimenti del governo, e su quanto deliberato in consiglio dei ministri.

Le nomine mancanti

Nel concludere questa panoramica introduttiva sul governo, non si può ignorare l’anomalia delle nomine mancanti, o quanto meno messe in sospeso. Nonostante siano passati 100 giorni dal giuramento dell’esecutivo Conte, la squadra di governo risulta ancora incompleta. Una situazione particolare, senza casi analoghi nella scorsa legislatura.

1 su 6i viceministri nominati. Nonostante ne fossero stati preannunciati 6, solamente Emanuela Del Re ha ufficialmente ottenuto la nomina. 

La nomina ufficiale dei viceministri, annunciati come 6 nei giorni dell’insediamento del governo, sta andando a rilento. Ad oggi solamente Emanuela Del Re è stata nominata viceministro (alla cooperazione presso il ministero degli affari esteri), mentre le altre 5 caselle risultano ufficialmente vuote. Nomina che tra le altre cose era dovuta, essendo un obbligo di legge la presenza di un viceministro alla cooperazione. La situazione è atipica, visto che i precedenti governi, al momento della nomina dei sottosegretari, avevano allo stesso tempo proceduto con l’individuazione dei viceministri.

Un discorso analogo vale anche per le deleghe dei sottosegretari. Ricostruendo la questione sui siti ufficiali dei ministeri, solamente 6 dei 13 ministeri con portafoglio hanno assegnato le deleghe ai sottosegretari. Più precisamente sono state assegnate le mansioni ai sottosegretari del ministero dell’agricoltura, della cultura, degli esteri, della giustizia, dell’interno, della salute e dello sviluppo economico. Circostanza che, come denunciato da alcuni dei sottosegretari stessi, limita la loro capacità di pienamente svolgere le loro mansioni.

Il sostegno in Parlamento

Per la quarta volta consecutiva, dopo l’esecutivo tecnico di Mario Monti, è stato stipulato un accordo di governo tra forze politiche che non erano alleate durante la competizione elettorale.
Dopo l’alleanza Partito democratico, Popolo delle libertà e Scelta civica del governo Letta, e quelle tra Partito democratico e il Nuovo centrodestra (poi Alternativa popolare) dei governi Renzi e Gentiloni, a Palazzo Chigi è salito un esecutivo targato Movimento 5 stelle-Lega, avversari politici fino a pochi mesi prima.

Queste alleanze atipiche hanno creato, almeno in parlamento, dei governi non particolarmente stabili dal punto di vista numerico. Alla sua nascita, soprattutto al senato, il governo Conte non poteva contare su una maggioranza solida. I gruppi M5s e Lega a Palazzo Madama a inizio legislatura erano composti da 167 senatori, solamente 6 unità sopra la soglia di maggioranza (161). Anche per questo motivo, il Movimento associativo italiani all’estero (Maie) è stato fatto entrare nella squadra di governo, con la nomina di Ricardo Merlo, senatore e fondatore del partito, a sottosegretario. Questa mossa, come anche il sostegno annunciato da vari senatori espulsi dal M5s, ha portato lo scarto al senato da +6 a +10.

Ciò nonostante il governo Conte, come i precedenti esecutivi Renzi e Gentiloni, sta basando la sua attività parlamentare su dei numeri tutt’altro che tranquillizzanti.
Il giorno della fiducia a Montecitorio il governo ha ottenuto 350 voti favorevoli, solamente 34 oltre la soglia di maggioranza (quota 316). Si tratta del peggior risultato per un governo al suo insediamento dall’esecutivo Letta ad oggi.

L’entrata del Maie nella squadra di governo ha rafforzato i numeri della maggioranza che, specialmente al senato, continuano a non essere dei più solidi.

Anche a Palazzo Madama le cose non sono andate meglio e, anche se non è stato fatto registrare il peggior risultato dal 2013 a oggi, parliamo comunque di cifre molto basse. I senatori a sostegno dell’esecutivo sono stati 171, solamente 10 oltre quota 161 della maggioranza assoluta. Avevano fatto peggio gli esecutivi Renzi e Gentiloni, entrambi con 8 voti di scarto.

Perché i numeri del governo possono preoccupare

Visto che i numeri di partenza del governo sono molto simili a quelli dei precedenti, è possibile immaginare molte strategie analoghe per evitare inconvenienti sorprese parlamentari.
Se da un lato la maggioranza a Palazzo Madama può contare su un cuscinetto di 10 parlamentari, è anche vero che 13 senatori fanno parte della squadra di governo: 6

ministri (Bongiorno, Centinaio, Lezzi, Salvini, Stefani e Toninelli), e 7 sottosegretari (Borgonzoni, Candiani, Cioffi, Crimi, Merlo, Siri, Santangelo). Per i tanti impegni istituzionali che hanno, i 13 senatori sono stati spesso in missione, e non hanno potuto assicurare un’assidua partecipazione ai lavori dell’aula. Una realtà che è già stata un fattore nelle approvazioni di questa legislatura, ma che potrebbe creare dei problemi più seri nella discussione di provvedimenti particolarmente controversi. Questione comune ai tanti senatori con incarichi istituzionali nelle commissioni e giunte del senato. Per evitare rischi nelle votazioni i governi precedenti, soprattutto quelli guidati da Renzi e Gentiloni nei dibattiti al senato, hanno utilizzato lo strumento della fiducia. Nei primi 100 giorni di governo però, l’esecutivo Conte non ha mai posto la fiducia su provvedimenti in discussione in parlamento, un dato in forte controtendenza rispetto al passato.

Zero questioni di fiducia poste su provvedimenti dell’esecutivo Conte nei primi 100 giorni di governo. Una novità rispetto ai governi precedenti: Letta (2 volte), Renzi (9 volte) e Gentiloni (5 volte). 

Per entrare meglio nelle strategie parlamentari portate avanti dal governo in questi 100 giorni, è necessario però analizzare più in dettaglio la sua attività, legislativa e non, a Montecitorio, Palazzo Madama e Palazzo Chigi.

L’attività in Parlamento

Da inizio legislatura sono state approvate 10 leggi: 4 decreti convertiti in legge ereditati dal precedente governo Gentiloni, l’istituzione di 2 commissioni d’inchiesta e 4 provvedimenti proposti dalla squadra di Conte. Come ormai prassi da anni nel parlamento italiano, l’iniziativa dei testi che escono da Montecitorio e Palazzo Madama è sempre più nelle mani del governo e non dei membri del parlamento. Anche l’attuale esecutivo sta confermando questo trend, monopolizzando non solo la produzione delle leggi ma anche il calendario dei lavori. Escludendo i testi proposti dal governo, quelli per l’istituzione di commissioni d’inchiesta, e quelli che già sono diventati legge, solo 2 testi di iniziativa parlamentare sono stati discussi in aula ottenendo una prima approvazione: il ddl Meloni sulla sicurezza dei bambini in auto, e il ddl Romeo sul terzo settore.

I numeri dei provvedimenti approvati

Oltre ai 4 decreti già convertiti in legge, il parlamento in questi 100 giorni ha anche discusso l’annuale milleproroghe, con un primo via libera da parte di Palazzo Madama. Proprio in questo ramo, come visto, i numeri dell’esecutivo sono più incerti, rendendolo il banco di prova più difficile per il governo.

Al Senato il decreto dignità è stato approvato con 155 voti favorevoli, 6 in meno rispetto all’abituale soglia di maggioranza. 

Su 5 provvedimenti approvati al senato, solamente 2 hanno ottenuto più di 161 voti favorevoli (soglia abituale di maggioranza): il decreto per il riordino delle competenze nei ministeri, e quello per la cessione di unità navali alla Libia. Gli altri 3 (milleproroghe, il decreto dignità e quello per il tribunale di Bari) sono stati approvati con meno voti di quelli abitualmente necessari per ottenere il via libera dell’aula.

Com’è stato possibile? Per un motivo o per l’altro, il numero di partecipanti nelle sedute in questione era particolarmente basso, abbassando di fatto la quota di voti da raggiungere per ottenere l’approvazione dell’aula. Una dinamica che in un certo senso vede coinvolte anche le opposizioni. Diverse e di varia natura, da un lato non agiscono in maniera coordinata nel lavoro di contrasto all’azione di governo, di fatto agevolandolo, dall’altro, specialmente alcune di esse, si sono trovate a fasi alterne a collaborare con l’esecutivo stesso. Un esempio su tutti riguarda Fratelli d’Italia che grazie alla sua posizione di possibile apertura nei confronti di determinate proposte, ha ottenuto una delle vicepresidenze della camera spettanti alla maggioranza.

Visti i numeri dell’esecutivo a Palazzo Madama, entrambe queste dinamiche sono diventate fondamentali per l’approvazione delle leggi, e sicuramente saranno da tenere sott’occhio nei prossimi mesi. In mancanza di una maggioranza solida, è probabile che molti dei provvedimenti che verrano discussi in aula otterranno il via libera o con un numero basso di voti favorevoli, o con l’appoggio (diretto o indiretto) di forze tecnicamente di opposizione.

La partecipazione dei ministri ai lavori dell’aula

Alla luce di quanto visto finora, il ruolo dei parlamentari che fanno anche parte del governo non è da sottovalutare. Proprio perché l’esecutivo non ha una solida maggioranza in entrambi i rami, la loro capacità di partecipare ai lavori dell’aula, specialmente al senato, può avere delle ripercussioni sulla forza dell’esecutivo nei dibattiti parlamentari.

Al momento parliamo di 49 parlamentari (36 deputati e 13 senatori), tra cui 11 ministri: Bonafede, Bongiorno, Centinaio, Di Maio, Fontana, Fraccaro, Grillo, Lezzi, Salvini, Stefani e Toninelli.
Questo doppio incarico, consentito da legge, non permette loro di partecipare assiduamente ai lavori dell’aula e, proprio per questo motivo, la loro percentuale di presenze alle votazioni elettroniche è molto basso. Giusto sottolineare che poche presenze non vogliono dire essere molte assenze visto che, nella stragrande maggioranza dei casi, i parlamentari in questione sono in missione, svolgendo cioè attività istituzionali per l’incarico di governo.

Ciò detto la compatibilità dei due incarichi è un problema, e in altri paesi come la Francia, per esempio, è impossibile essere allo stesso tempo membro del governo e del parlamento.

“Le funzioni di membro del Governo sono incompatibili con l’esercizio del mandato parlamentare, di qualsiasi funzione di rappresentanza professionale a caratterenazionale e di ogni impiego pubblico o attività professionale.” - Costituzione francese, art. 23 

Alla Camera il ministro-deputato con la percentuale più bassa di presenze è Giulia Grillo (0,18% di partecipazione alle votazione elettroniche), seguita nell’ordine da Bonafede (2,01%), Fraccaro (2,75%), Fontana (3,11%) e Di Maio (41,21%). Al senato invece la primatista è Barbara Lezzi (1,99% di presenze) davanti a Salvini (4,33%), Bongiorno (6,56%), Stefani (11,12%), Centinaio (21,66%) e Toninelli (31,15%). Da considerare che la percentuale media di presenze alle votazioni elettroniche alla camera e al senato è rispettivamente dell’80,78% e dell’87,22%. Anche per i sottosegretari la situazione non migliora. I 31 deputati che svolgono questo incarico partecipano in media al 16% delle votazioni, mentre i 7 senatori in questione al 32%, dato spinto fortemente in alto da Vito Crimi unico parlamentare anche membro del governo ad avere un tasso di partecipazione vicino alla media (78,45%). L’importanza e la difficoltà dei due ruoli in questione è alta, e portarli avanti contemporaneamente, come ci dicono anche i dati, sembra essere molto complicato.

Le risposte alle interrogazioni scritte

Le interrogazioni a risposta scritta rappresentano uno degli strumenti che delineano il rapporto tra governo e parlamento. Allo stesso tempo sono tra gli atti di sindacato ispettivo più utilizzati dai membri di camera e senato. Dall’inizio del governo Conte ne sono state depositate 1.034, di cui solamente 12 hanno ottenuto risposta, l’1,16%.

Una percentuale che può sembrare molto bassa ma che in realtà è la più alta dal governo Letta in poi. Nei primi 100 giorni del primo governo della XVII legislatura ottennero risposta il 0,69% delle interrogazioni a risposta scritta depositate, percentuale salita all’0,98% durante i primi 100 giorni del governo Renzi e all’1,03% duranti quelli del governo Gentiloni.

Due ministeri da soli hanno collezionato circa il 30% delle interrogazioni depositate: quello dell’interno con 186 interrogazioni a risposta scritta e quello delle infrastrutture e dei trasporti, 123. Trattasi anche dei ministeri che hanno pubblicato più risposte, rispettivamente 5 e 6. L’unico altro ministero che ha pubblicato una risposta è quello guidato da Fontana (famiglia e disabilità).

Molto sollecitati anche la presidenza del consiglio (89 interrogazioni depositate), il ministero della salute (84), quello dell’ambiente (78) e dell’istruzione (75). Tutte interrogazioni che non hanno avuto ancora risposta.

 

L’attività a Palazzo Chigi

Le riunioni del consiglio dei ministri

La riunioni del consiglio dei ministri sono il momento in cui vengono ufficializzate e deliberate le azioni di governo.
Da quando si è insediato il governo Conte ci sono state 16 riunioni del consiglio dei ministri: 7 a giugno, 5 a luglio e 4 ad agosto, di cui le ultime due a Genova in seguito al crollo del ponte Morandi.

Questi incontri non sono mai durati più di 1 ora e mezza, per una durata media di 52 minuti, dato più basso dal governo Letta ad oggi. Proprio rispetto a quest’ultimo si nota la differenza maggiore, quando gli incontri del governo duravano in media 1 ora e 46 minuti.

All’ordine del giorno sono passati più di 100 provvedimenti, tra decreti del presidente della repubblica, decreti legge, decreti legislativi e deliberazione del consiglio dei ministri. Ovviamente per livello di importanza meritano particolare attenzione i decreti leggi e i decreti legislativi, i due atti a disposizione del governo che hanno valore di legge.

I decreti legge e i decreti legislativi

Il governo Conte ha deliberato 6 decreti legge. Quattro sono già stati convertiti in legge dal parlamento (decreto dignità, decreto tribunale di Bari, quello per la cessione di unità navali alla Libia e quello per riordino dei ministeri), uno è attualmente in discussione (il milleproroghe), e uno, quello sulla fatturazione elettronica per i benzinai, è decaduto essendo stato assorbito proprio dal milleproroghe. I numeri sono in linea con quelli dei governi precedenti, quando i decreti legge deliberati erano stati 8 con Letta e Renzi, e 7 con Gentiloni.

Si potrebbero sollevare, come per i governi precedenti, dei dubbi sulla legittimità dell’utilizzo di uno strumento emergenziale come il decreto per l’approvazione dei testi in questione. È il caso per esempio del decreto dignità, proposta politica più che una necessità urgente, e quello per la cessione di unità navali alla Libia.

Per quanto riguarda i decreti legislativi i numeri sono molto più altalenanti tra un governo e l’altro. Diciassette quelli trattati nelle riunioni del consiglio dei ministri del governo Conte, di cui 9 hanno attuato direttive europee e 5 hanno integrato o corretto decreti legislativi dei precedenti governi: 4 del governo Gentiloni (2 sulle forze dell’ordine, uno sul terzo settore, e una in materia di imprese sociali) e 1 del governo Renzi (sulla riforma alla struttura al bilancio dello Stato).

Le proposte di legge e le riforme avanzate dal governo

Le frecce legislative nell’arco di un governo sono 3: i disegni di legge, i decreti legge e i decreti legislativi.

I disegni di legge deliberati dal consiglio dei ministri sono stati 11, di cui 8 per la ratifica di trattati internazionali. Gli altri 3 sono rispettivamente: il rendiconto generale dello stato per il 2017, l’assestamento di bilancio, entrambi provvedimenti standard e annuali, e una proposta di legge del ministro Grillo in materia di sicurezza per le professioni sanitarie. Su 11 disegni di legge quindi, solamente 1 è il frutto di una vera proposta di governo. Discorso simile può essere fatto sui decreti legge che abbiamo già elencato. Tre di essi rispondono a esigenze imminente ed eccezionali (l’emergenza del tribunale di Bari, la cessione delle unità navali alla Libia, il riordino dei ministeri), un quarto, il milleproroghe, è una legge annuale che viene fatta da ogni governo per prorogare i termini di disposizioni legislative passate. Di fatto solamente il decreto dignità risulta essere una vera proposta politica di governo.

Dei 17 provvedimenti deliberati dal Cdm (tra decreti legge e disegni di legge), solamente 2 sono proposte politiche di governo: il decreto dignità e il ddl Grillo sulla sicurezza delle professioni sanitarie

I primi 100 giorni degli esecutivi precedenti sono stati più ricchi di proposte politiche di governo. Ovviamente quantità non vuol dire qualità, e non si sta dando una valutazione sulla bontà dei testi portati avanti dai singoli governi, ma sicuramente le proposte normative degli esecutivi precedenti erano state di più.

Ecco alcuni esempi, tra i più significativi ed emblematici, di provvedimenti che i 3 precedenti governi avevano proposto nei loro primi 100 giorni di attività:

  • Governo Letta: la riforma per l’abolizione del finanziamento pubblico ai partiti, il ddl costituzionale per l'abolizione delle province, il decreto del fare, il decreto lavoro e quello per la sospensione dell’Imu;
  • Governo Renzi: ddl di riforma costituzionale Boschi, Jobs act e il decreto bonus 80 euro;
  • Governo Gentiloni: decreto per il mezzogiorno, decreto migranti,decreto sicurezza urbana e il decreto per l’abolizione dei voucher.

I comuni sciolti per mafia e le leggi regionali impugnate

Tra i tanti temi e provvedimenti che passano per il consiglio dei ministri ce ne sono alcuni che hanno delle ricadute dirette su altre amministrazioni, quelle locali. Parliamo dei provvedimenti di commissariamento per mafia di consiglio comunali e dell’impugnazione presso la corte costituzionale di leggi regionali.

Nei primi 100 giorni di governo sono stati sciolti i consigli comunali di 3 città per infiltrazioni della criminalità organizzata, parliamo di Siderno (Reggio Calabria), Sogliano Cavour (Lecce) e Vittoria (Ragusa). A questi atti possiamo aggiungere la proroga del commissariamento, sempre per gli stessi motivi, di Lavagna, in provincia di Genova e Scafati (Salerno). I dati sono in linea con quanto avvenuto nei primi 100 giorni dei precedenti esecutivi: governo Letta con 2, quello Renzi con 6 e il governo Gentiloni con 3.

Altro tema caldo per il rapporto tra governo nazionale e i governi locali, riguarda l’impugnazione di leggi regionali. Ogni qualvolta che l’esecutivo ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della regione, può decidere di sollevare una questione di legittimità costituzionale presso la corte costituzionale.

Da quanto si è insediato il governo Conte sono stata valutate 137 leggi regionali e 19, il 13,87% sono state eventualmente impugnate in consiglio dei ministri. Si tratta della percentuale più alta dal governo Letta ad oggi, e quasi il doppio rispetto al precedente governo Gentiloni. La regione più ricorrente è la Puglia, con ben 4 norme impugnate. A seguire la Campania con 3, e poi con 2 leggi impugnate a testa: l’Abruzzo, la Basilicata, il Piemonte e la Valle d’Aosta.

Appendice - Tutti i provvedimenti del governo Conte

 

 

 

 



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