L'ECONOMIA POLITICA GLOBALE
SPIEGATA DA JOHN RAVENHILL

Roma, 04 dic. - Per gentile concessione dell'editore Guerrini Scientifica, pubblichiamo un estratto del volume di John Ravenhill "Economia politica globale", edizione italiana a cura di Giuseppe Gabusi, traduzione di Enrico Fassi.

Il libro verrà presentato a Torino e a Milano  il 5 dicembre.

Introduzione all'edizione italiana

di Giuseppe Gabusi

Con una felice intuizione, negli anni Settanta del XX secolo, un gruppo di studiosi anglosassoni, tra i quali spiccavano Susan Strange e Charles Kindleberger, diede vita all’International Political Economy, con l’intento di spiegare il funzionamento del sistema economico mondiale combinando gli strumenti di analisi propri dell’Economia e della Scienza Politica. Fino ad allora, economisti e politologi avevano nutrito la pretesa di offrire spiegazioni esaustive dei fenomeni commerciali, monetari e finanziari internazionali, ignorandosi reciprocamente: non a caso un articolo di Strange del 1970 è significativamente intitolato «International Economics and International Relations: A Case of Mutual Neglect». Per comprendere le nuove dinamiche dell’economia mondiale che si manifestavano in quegli anni (la fine del regime di cambi fissi di Bretton Woods, la crisi petrolifera, l’avvento di una nuova era di globalizzazione), era invece necessario osservare le connessioni tra potere (il principale oggetto di studio della Scienza Politica) e ricchezza (ambito di analisi dell’Economia) a livello internazionale: era chiaro che, mentre i modelli economici neoclassici, ricorrendo a utili semplificazioni (concorrenza perfetta, natura esogena della tecnologia, informazione completa), erano in grado di rivelare alcune leggi dell’attività economica, non riuscivano tuttavia a spiegare la complessa realtà in cui gli attori politici ed economici si trovano a dover prendere le decisioni.

A distanza di più di quarant’anni dalla pubblicazione dell’articolo di Susan Strange, e a quasi trenta dal suo lungimirante Casino Capitalism (1986), la Grande Recessione iniziata negli Stati Uniti nel 2008 e diffusasi nel resto del mondo sviluppato sembra mettere in crisi quel neoliberismo economico, basato sull’estremizzazione ideologica degli assunti neoclassici, che ha rappresentato il paradigma dominante nell’economia politica globale a partire dagli anni Ottanta. Il fatto che la crisi sia scoppiata a Wall Street, cuore pulsante del capitalismo finanziario, scuote le fondamenta dell’ordine economico mondiale per come l’abbiamo conosciuto, compreso e accettato in quanto unica e naturale via al progresso dell’umanità, una volta condannata dalla storia l’utopia egualitarista – rivelatasi economicamente disastrosa – del socialismo reale. Se l’adesione alle logiche della globalizzazione ha permesso a centinaia di milioni di persone (soprattutto in Asia orientale) di uscire dalla povertà, è vero anche che la pratica del neoliberismo ci ha lasciato in eredità crisi finanziarie e del debito pubblico (di cui la crisi del debito sovrano in Europa è solamente il caso più eclatante), la crescente incapacità del sistema economico di offrire pro-spettive di lavoro stabile ai giovani («Generazione senza lavoro», titolava in copertina il settimanale britannico The Economist il 27 aprile 2013), l’incremento della forbice dei redditi tra una ristretta élite e il resto della popolazione del pianeta (il 99% di cui il movimento «Occupy Wall Street» intende farsi portavoce). In altre parole, la Grande Recessione ci spinge a ripensare l’architettura del sistema economico globale, andando oltre le ideologie che hanno dominato la storia politica del Novecento, affinché la crescita sia a beneficio dell’uomo, e non allo scopo di porre l’individuo al servizio di modelli di consumo che, con l’illusione dell’accesso a nuove risorse, facciano in realtà pagare il prezzo di sconsiderate scelte economiche e finanziarie alla collettività, azione nota come «socializzazione delle perdite private».

Un utile strumento in questa direzione è il manuale di Global Political Economy curato da John Ravenhill che presentiamo al pubblico italiano – sinora poco esposto alla disciplina – nella traduzione di Enrico Fassi. Come ben sanno i miei studenti del corso di International Political Economy e Political Economy dell’Asia orientale dell’Università di Torino, questo libro va letto e studiato come se fosse un libro di filosofia, perché, in un’ottica chiaramente costruttivista, pone l’accento sulle idee e su come esse influenzano il modo in cui vediamo il mondo e operiamo in esso (magari inconsapevolmente), con un approccio che spinge a considerare con spirito critico persino quegli assunti che nel tempo sembrano avere acquisito forza di «leggi inesorabili». Quando con l’editore si decise di tradurre un manuale di ipe per il pubblico italiano, proprio per questa ragione la scelta ricadde sul volume collettaneo di Ravenhill – uno dei textbooks di ipe in lingua inglese più diffusi nelle migliori università –, che presenta contributi dei più autorevoli studiosi impegnati sui singoli argomenti. Si tratta di un testo complesso, estremamente ricco, in grado di problematizzare le diverse tematiche, collegandole tra loro con riferimenti incrociati, e di offrire al lettore un illuminante quadro d’insieme delle principali questioni che la politica dell’economia globale si trova a dover affrontare oggigiorno.

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Il ritorno dell’Asia (e della Cina in particolare) sulla scena economica mondiale dopo qualche secolo di declino è l’altro fenomeno epocale (accanto alla Grande Recessione) che rende sempre più cruciale la diffusione dell’ipe. Estranea all’ordine egemonico creato dagli Stati Uniti dopo la Seconda guerra mondiale, la Repubblica Popolare Cinese (rpc), con l’ingresso nel 2001 nell’Organizzazione Mondiale del Commercio, è uno degli stati che più ha approfittato degli strumenti offerti da quello stesso ordine liberale per assicurare crescita e benessere alla propria popolazione. Per molti osservatori però la sua ascesa rappresenta una sfida all’ordine vigente, poiché la rpc è retta da un governo autoritario che non concepisce la separazione tra stato e mercato (uno dei pilastri del neoliberismo), bensì la fattiva collaborazione tra attori pubblici e privati per la crescita economica e il rafforzamento della potenza nazionale. Se non sono da condividere le affrettate conclusioni di molti autori che hanno parlato dell’esistenza di un Beijing consensus come modello alternativo alla proposta liberale del Washington Consensus, e nemmeno si ritiene verosimile una sfida in campo aperto di Pechino al sistema economico globale, è indubbio che la varietà di capitalismo incarnata dalla rpc costringe l’Occidente a ripensare il proprio apparato concettuale, e a chiedersi se il sentiero di sviluppo percorso sin qui sia sostenibile, o debba essere deviato in altre direzioni, tutte da scoprire. Non necessariamente l’evoluzione dei sistemi politici ed economici andrà nel senso dell’aumento degli spazi di discussione democratica: al contrario, in alcuni governi dell’Europa meridionale, sottoposti ai diktat delle istituzioni finanziarie internazionali in risposta all’emergenza economica, si vanno manifestando pericolose tendenze tecnocratiche che appiattiscono le posizioni dei partiti sul pensiero unico della globalizzazione.

Inoltre, qualora prendesse forma concreta (e non rimanesse pura retorica) un’idea di «globalizzazione dalle caratteristiche cinesi», e l’Occidente (sentendosi minacciato) reagisse con azioni specifiche, il mondo potrebbe assistere allo svuotamento di significato dal proprio interno delle organizzazioni economiche internazionali, con conseguente sfaldamento dell’ordine e riduzione della sicurezza internazionale. Ad esempio, le banche pubbliche di sviluppo (come la Banca Mondiale, o la Banca Asiatica di Sviluppo) si trovano ormai costrette a competere con aiuti elargiti da privati, da aziende multinazionali, o da governi di paesi divenuti ricchi donatori negli ultimi anni (si pensi alla Corea del Sud), dovendo spesso reinventarsi un ruolo e una missione. A differenza degli interventi della Banca Mondiale, gli aiuti di questi «nuovi» soggetti non sono accompagnati da condizionalità, e pertanto sono più appetibili per i governi degli stati riceventi: al riguardo, un’estesa letteratura, accompagnata da adeguata enfasi mediatica, si è occupata negli ultimi anni dei rapporti tra Cina e Africa. Persino il Fondo Monetario Internazionale (che ha dovuto dare più «voce» ai paesi emergenti nella propria struttura di governance) si è visto costretto a ricalibrare le proprie posizioni sull’intervento statale in economia e sulla libertà di circolazione dei capitali. Il caso più eclatante è però rappresentato dal sostanziale fallimento del Doha Development Round – il negoziato condotto nell’ambito dell’Organizzazione Mondiale del Commercio che avrebbe dovuto portare all’adozione di misure di liberalizzazione del commercio favorevoli ai paesi in via di sviluppo – e dalla parallela moltiplicazione degli accordi di libero scambio, di cui lo stesso Ravenhill dà compiuta evidenza nel sesto capitolo. Gli sviluppi del regime commerciale mondiale dimostrano la crescente importanza, in un mondo caratterizzato dall’ascesa di nuove potenze, del nesso tra economia e sicurezza, e quindi dell’ipe: si impone perciò in questa sede un approfondimento della questione.

La globalizzazione ha diminuito la probabilità di una guerra tra le grandi potenze, poiché i costi di un conflitto mondiale sarebbero troppo elevati a causa del crollo del commercio internazionale e della distruzione delle catene produttive transnazionali che ne conseguirebbero. Le condizioni economiche globali dovrebbero in altre parole costringere gli stati a cooperare per raggiungere il comune obiettivo della sicurezza economica. Tuttavia, la crescita dell’interdipendenza ha aumentato il grado di vulnerabilità degli stati, e la crisi finanziaria globale ne ha modificato le percezioni riguardo alla sicurezza nazionale: è questo il «dilemma della sicurezza economica», teorizzato da Beverly Crawford. Le percezioni contano, perché sono alla base delle intenzioni, che a loro volta evolvono in politiche.

Michael Mastanduno ha invece osservato il legame tra l’ordine internazionale dopo il 1945 e la politica economica e di sicurezza degli Stati Uniti2. Quando Washington percepiva una minaccia alla sicurezza, ma stava dominando la competizione economica globale, si è realizzata l’integrazione della politica economica e di sicurezza nell’attività di governo, con la politica estera economica al servizio della strategia di sicurezza nazionale, una situazione esemplificata dal primo periodo della Guerra fredda. Invece, la politica estera economica e la politica di sicurezza nazionale hanno preso strade separate quando gli Stati Uniti vivevano in un ambiente internazionale più sicuro, mentre, allo stesso tempo, la loro egemonia economica veniva erosa, come avvenne negli anni Settanta e negli anni Ottanta con lo sviluppo del Giappone. Secondo Mastanduno, gli Stati Uniti nella seconda metà degli anni Novanta – messi a confronto con nuovi rischi di sicurezza mentre l’economia era in pieno boom – iniziarono a reintegrare politica estera economica e di sicuezza all’interno di una «grande strategia di conservazione di una posizione di preponderanza». Dopo l’11 settembre, due costosissimi conflitti e la più grande recessione dal 1929, le minacce alla sicurezza sono aumentate. In questo contesto, la Grande Recessione ha contribuito al peggioramento delle percezioni di sicurezza delle maggiori potenze commerciali, quali la Cina, gli Stati Uniti e l’Europa, perché ha dimostrato come l’instabilità economica internazionale possa influenzare le politiche e le istituzioni nazionali, rendendo, così, labile e poroso il confine tra politica estera e politica interna.

Quale astro nascente (risorgente?) della politica globale, la Cina si trova ancora in una fase di sviluppo, e il sentimento di insicurezza che nutre deriva dalle sfide cruciali che l’economia cinese sta affrontando. Non è questa la sede per richiamare i problemi irrisolti e gli squilibri persistenti della lunga transizione ci¬nese: basterà qui ricordare che la crisi finanziaria globale ha reso più difficili gli sforzi del governo cinese di trasformare l’economia trainata dalle esportazioni in un sistema economico che dia più spazio ai consumi interni. Infatti nel 2008, in presenza del crollo delle esportazioni verso i mercati occidentali, Pechino adottò un pacchetto di stimolo fiscale di 4.000 miliardi di yuan, il cui effetto negativo fu di esacerbare gli squilibri dell’economia. La political economy della Cina, combinando relazioni politiche e sociali (guanxi) con incentivi di mercato, ha ora creato potenti lobby (funzionari di alto rango, imprese di stato, governi locali) a difesa dello status quo. Non è pertanto semplice modificare il modello di crescita senza ristrutturare il sistema politico, e si comprende perché la sicurezza economica corrisponda per la Cina essenzialmente alla sicurezza del regime, a sua volta collegata alla politica economica globale: per un paese che è il primo esportatore mondiale, l’interesse al mantenimento di un sistema commerciale globale aperto è elevato. Non sorprende la decisa reazione di Pechino a tutte quelle mosse dei partner commerciali che la Cina percepisce come ostili.

La Grande Recessione ha sicuramente inflitto un duro colpo al senso americano di «preponderanza»: il sistema politico è altamente polarizzato e ostaggio di interessi costituiti; la classe media si sta riducendo; il deficit pubblico e il deficit commerciale hanno raggiunto soglie talmente alte che l’economista Nouriel Roubini ha scritto che se gli Stati Uniti non fossero il paese egemone, i creditori avrebbero staccato la spina molto tempo fa. In sintesi, molti americani pensano che la prossima generazione starà molto peggio. La mancata corrispondenza tra la consapevolezza reciproca di un interesse condiviso in un ordine economico liberale da un lato, e la paura (americana) di perdere la supremazia e i timori (cinesi) di trovare ostacoli esterni sulla via dello sviluppo dall’altro, rende molto fragile la relazione bi-laterale tra Washington e Pechino. In questa situazione, le percezioni di una minaccia sono amplificate: si moltiplicano infatti i casi in cui alle aziende cinesi è impedito di investire negli Stati Uniti o di collaborare con aziende americane adducendo ragioni di sicurezza nazionale (si pensi allo spinoso problema della cyber security) che per la Cina rappresentano invece una scusa per difendere il proprio mercato e la propria tecnologia (la stessa accusa che Washington muove a Pechino per le politiche di indigenous innovation).

La crisi finanziaria globale e le implicazioni della transizione cinese verso un nuovo modello di crescita hanno modificato anche le percezioni di sicurezza dell’Unione Europea. Innanzitutto, la crisi dell’euro ha reso evidenti le debolezze strutturali del progetto europeo, che gode di scarsa popolarità tra le opinioni pubbliche degli stati membri. I programmi di austerità attuati su richiesta delle istituzioni comunitarie mettono a dura prova la tenuta dei sistemi politici e dei patti nazionali. Mentre i cittadini europei divengono consapevoli degli effetti della crisi economica sul proprio stile di vita, il loro senso di insicurezza aumenta, soprattutto se essi guardano al destino dei propri figli. In secondo luogo, l’ascesa della Cina rafforza le percezioni europee di insicurezza in due modi che riflettono l’evoluzione della posizione cinese nell’economia globale. In qualità di «fabbrica del mondo», la Cina a lungo è stata accusata di contribuire alla «corsa al ribasso» dei salari e delle condizioni di lavoro, ma ora, in quanto nuovo paese importatore di beni e servizi ed esportatore di capitali, Pechino è in grado di esercitare una leva e un potere maggiori che fanno sorgere sospetti, amplificati dai mezzi di comunicazione di massa, dai politici e dagli imprenditori in difficoltà. Inoltre, la preferenza di Pechino per i rapporti bilaterali con i singoli stati membri contribuisce a generare l’impressione che la Cina sia pronta a sfruttare, ai propri fini, le divisioni intraeuropee. Non è un caso che delle 29 indagini commerciali aperte dalla Commissione Europea, 14 riguardino la Cina. Le questioni commerciali sono fortemente politicizzate: i recenti casi (giugno 2013) dei dazi provvisori imposti da Bruxelles sui pannelli solari, e dell’immediata apertura cinese (che suona come una rappresaglia) di una procedura antidumping sui vini europei dimostrano come la Cina e l’Unione Europea siano cadute nella trappola della sicurezza economica.

Su questo sfondo, lo stallo dei negoziati del Doha Development Round ha portato le maggiori potenze commerciali a ricercare un’alternativa negli accordi di libero scambio (als) bilaterali e regionali. Gli als sono divenuti mezzi per perseguire obiettivi di politica estera, in un processo che Ann Capling e John Ravenhill hanno definito di «securitizzazione» della politica commerciale3. L’accresciuta disponibilità della Cina a concludere als ha dato l’avvio a una nuova ondata di regionalismo in Asia Orientale. Gli Stati Uniti hanno risposto lanciando la TransPacific Partnership (ttp) e, insieme all’Unione Europea, la Transatlantic Trade and Investment Partnership (ttip), e, insieme all’Unione Europea, l’als transatlantico. Tutti questi accordi hanno creato un senso di esclusione, con ciò aumentando l’insicurezza di molti attori: l’als tra Corea, Cina e Giappone non include gli Stati Uniti; Washington ha voluto il Giappone nei negoziati del tpp, ma l’iniziativa è formulata in modo tale che non è facile per la Cina aderirvi; la Regional Economic Comprehensive Partnership, includendo 16 paesi dell’Asia-Pacifico, ma non gli Stati Uniti, contribuisce a rafforzare l’impegno di questi ultimi per il tpp; infine, la Cina teme che l’als transatlantico confermi il tentativo dell’Occidente di «fare da sé».

I nuovi accordi regionali del xxi secolo rappresentano un nuovo tipo di accordi commerciali: si occupano di servizi, regole interne e meccanismi istituzionali piuttosto che di barriere tariffarie o di dazi. In altri termini, essi inevitabilmente costituiscono un’ingerenza negli affari interni dei paesi coinvolti e richiedono dunque una condivisione di valori politici comuni che è assente tra le democrazie occidentali e la Cina.

Dal momento che la sicurezza è il prodotto di un processo di costruzione sociale nel quale contano le percezioni degli attori, l’attuale momento di recessione globale e di complesse transizioni interne ha rafforzato la tendenza alla «securitizzazione» della politica commerciale, con conseguenze potenzialmente destabilizzanti: percezioni negative portano gli stati a ripiegarsi verso l’interno (l’Unione Europea degli ultimi anni rappresenta uno degli esempi più chiari in tal senso) e a defezionare anziché cooperare, e potrebbero condurre, alla fine, alla paralisi dell’ordine internazionale liberale. Potremmo pertanto definire le nuove aree di libero scambio come «blocchi paralizzanti», perché rendono politicamente più ardua la conclusione dei negoziati del Doha Development Round, minacciando la tenuta del regime commerciale multilaterale.

Il piglio deciso con cui il governo degli Stati Uniti ha iniziato a negoziare con i paesi amici (se possibile, democratici) potrebbe essere visto da Pechino come un ultimo tentativo di conservare la «preponderanza», una necessità impellente per Washington dopo il 2008. Tuttavia, la Grande Recessione ha provocato tensioni nel sistema istituzionale americano tra l’integrazione e la separazione della politica estera economica e di sicurezza: seguendo lo schema di Mastanduno, se le percezioni della Cina come minaccia suggeriscono l’integrazione, le percezioni del declino economico spingono verso la separazione. Il Presidente, il Congresso, i politici e gli amministratori delegati delle grandi aziende sono spesso in disaccordo sulla formulazione della politica americana verso la Cina. La separazione tra la politica economica e quella di sicurezza a suo modo funzionò negli anni Settanta e Ottanta perché il Giappone rappresentava un concorrente economico, ma non una minaccia strategica. Con la Cina il discorso è diverso sotto due punti di vista: da un lato, Pechino è vista come una sfida emergente all’egemonia americana, e dall’altro il mutato contesto economico globale non consente di replicare con la Cina gli Accordi del Plaza del 1985, in cui Washington costrinse Tokyo a rivalutare lo yen.

Le reazioni della Cina, degli Stati Uniti e dell’Unione Europea alle sfide alla crescita esacerbate dalla crisi finanziaria globale mettono in luce la necessità di una ridefinizione delle regole del gioco. In un mondo multipolare, se l’Occidente, la Cina, e i nuovi attori del mondo in via di sviluppo (inclusi i paesi brics) nutrono idee diverse (inconciliabili?) sul tipo e sul contenuto delle norme che dovrebbero governare un ordine stabile e reciprocamente vantaggioso, ci dovremmo attendere un aumento dell’insicurezza globale negli anni a venire.

In questo senso, il manuale che consegniamo ai lettori di lingua italiana che desiderino comprendere meglio la complessità politico-economica del nostro tempo non è solamente un punto di arrivo, rappresentando lo stato dell’arte dell’ipe, ma costituisce l’occasione per una nuova partenza. Infatti, terminato l’apogeo del neoliberismo, dai nuovi attori emergenti – socializzati ad alcune regole liberali e/o marxiste ma portatori di storie, istanze, culture, visioni del mondo radicalmente diverse da quelle sviluppate dal pensiero occidentale – è lecito attendersi un contributo originale, responsabile e collaborativo al governo dell’economia globale del xxisecolo, diretto ad evitare nuovi conflitti su larga scala. Solamente così l’ipe diverrà una «conversazione globale», alla quale – nutro la segreta speranza – un giorno magari parteciperà qualcuno dei miei studenti di oggi, pronto a governare il potere e la ricchezza senza divenirne succube. In uno scenario mondiale sempre meno condizionato in futuro dall’eurocentrismo con il quale abbiamo convissuto dall’età moderna, la scelta di pubblicare in Italia Global Political Economy di John Ravenhill rivelerà appieno il suo lungimirante valore.

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