Governo e Parlamento: tutti i numeri di giugno 2019

Decreti e leggi: tutta l'attività di Esecutivo e Camere. Un dossier di Agi-Openpolis

leggi decreti parlamento giugno
Silvia Lore / NurPhoto 
Camera dei deputati, Montecitorio

A giugno c’è stata una ripresa dell’attività parlamentare. L’andamento della legislatura è sempre stato ciclico: a un periodo di scarsa attività corrisponde sempre un periodo più intenso. Il mese ha risentito del fatto che a maggio le forze politiche fossero concentrate sulla campagna elettorale per le europee. Il periodo di stallo ha comportato la necessità di approvare rapidamente decreti legge prossimi alla scadenza: lo sblocca cantieri, il dl sul servizio sanitario della regione Calabria e il dl crescita. La necessità di contrarre i tempi per l’approvazione ha avuto due principali conseguenze: un ingolfamento dei lavori del parlamento, tanto che è intervenuto il presidente della camera Roberto Fico, e la necessità, per il governo, di forzare la mano tramite la questione di fiducia, posta alla camera al decreto sblocca cantieri e in entrambi i rami del parlamento sul decreto crescita. 

 

 

L’andamento nella legislatura 

Dopo lo stallo di maggio, dovuto alla campagna elettorale per le elezioni del parlamento europeo, è ripresa l’attività legislativa. Le riunioni del consiglio dei ministri sono state solo 3, come il mese scorso, sotto la media del governo Conte (5). Questo anche perché, con numerosi decreti in scadenza, era necessario prima far approvare i provvedimenti già inoltrati alle camere.

Un’altra ragione che ha contribuito a mettere in pausa l’approvazione di provvedimenti, in particolare dai contenuti economici, è il fatto che l‘Italia rischi di incorrere in una procedura di infrazione per disavanzo eccessivo. Il rischio sembra al momento congelato, poiché l’Ue si è dichiarata disposta a rinviare la decisione, che doveva essere presa dall’Ecofin il 9 luglio, a ottobre, ma non c’è ancora nulla di sicuro.

Nonostante il rallentamento dell’attività, l’11 giugno il consiglio dei ministri ha approvato il decreto sicurezza bis, già approdato in aula, mentre nella riunione del 26 è stato approvato il decreto cultura.
Per l’esigenza di recuperare il lavoro arretrato, nel mese di giugno le sedute parlamentari sono state 28, 17 alla camera e 11 al senato, 9 in più rispetto al mese scorso. Nel corso di queste sedute sono state approvate 5 leggi, oltre la media del governo, pari a meno di 4 leggi al mese. 

  

5 leggi approvate nel mese di giugno 

Numero di leggi approvate da inizio legislatura, mese per mese 

DESCRIZIONE
Nella XVIII legislatura sono state approvate in tutto 52 leggi, 51 sotto il governo Conte.

DA SAPERE
Per ogni mese viene riportato il numero di testi che hanno completato l’iter parlamentare.

 

Nello specifico, si è trattato di una legge di iniziativa parlamentare (Dichiarazione di monumento nazionale del ponte sul Brenta) e di 4 leggi di iniziativa governativa:

Come più volte avvenuto dall'inizio di questa legislatura, si tratta soprattutto di decreti del governo, il che segnala la mancanza di incisività del parlamento. 

 Nel mese di giugno il parlamento è stato occupato prevalentemente con la discussione di decreti legge del governo 

Qui in breve l'attività del parlamento del mese:

A causa della pausa forzata del mese precedente, a giugno c'è stato un vero e proprio "ingolfamento", causato dai provvedimenti governativi.

La questione ha raggiunto un livello tale che è dovuto intervenire il presidente della camera Roberto Fico che, in una lettera rivolta al presidente del consiglio Conte, ha affermato che il consistente numero di decreti legge approvati nel primo anno di governo (21), pur essendo in linea con le esperienze passate, rischia di incidere sulla programmazione dei lavori del parlamento

A giugno in parlamento c'è stato più di un voto su decreti legge a settimana. 

I decreti legge infatti, che dovrebbero essere approvati solo in caso di "necessità ed urgenza", devono essere convertiti in legge entro un massimo di 60 giorni. Questo significa che, se il testo rimane per troppo tempo in un ramo del parlamento, l'altra camera avrà poco tempo per esaminare e votare il provvedimento, mettendo così a repentaglio la qualità della legislazione. 

Lo stesso vale per il senato. Ad esempio, le commissioni finanza e industria hanno avviato l'esame del decreto crescita solo il 24 giugno, per concludere il 26 giugno. In questo caso non è stato conferito il mandato ai relatori a riferire in assemblea perché il tempo non era sufficiente a concludere l’esame.

Il decreto crescita è stato approvato definitivamente ad appena due giorni dalla scadenza 

In questa legislatura accade spesso che il parlamento sia occupato con provvedimenti di origine governativa: infatti a partire da maggio 2018, per ben 5 mesi sono state approvate esclusivamente leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati e di conversione in legge di decreti governativi, atti in cui la possibilità di influire del parlamento è estremamente limitata. In oltre 2/3 dei casi le leggi ordinarie non hanno superato la metà dei testi licenziati dal parlamento e, quando è avvenuto, si è trattato di leggi legate al bilancio dello stato, di iniziativa governativa, come a settembre e a dicembre del 2018. Sembra fare eccezione solo il mese di febbraio, in cui sono state approvate tre leggi di iniziativa parlamentare. Tuttavia, si trattava di una delega al governo e dell'istituzione di due commissioni di inchiesta. 

 

La maggior parte delle leggi approvate sono decreti e ratifiche dei trattati 

Tipologia di leggi approvate nella XVIII legislatura 

DESCRIZIONE
In 5 mesi, dall’inizio della XVIII legislatura, sono state approvate solo ratifiche di trattati e conversioni di decreti legge.

DA SAPERE
Le leggi approvate sono state categorizzate per tipologia.

 

La contrazione del tempo a disposizione per l'analisi dei provvedimenti ha comportato la necessità, per il governo, del ricorso alla fiducia. È la settima volta che viene utilizzato almeno un voto di fiducia per assicurare l'approvazione di un decreto entro la scadenza. Questo mese il governo ha ricorso a questo strumento, necessario per serrare i ranghi della maggioranza e velocizzare la conclusione dell'iter, ben tre volte, due per lo stesso provvedimento, il decreto crescita. Anche in questo caso, non si tratta di una prassi inedita: la doppia fiducia era già stata utilizzata per il decreto sicurezza, mentre per l'approvazione della legge di bilancio i voti di fiducia necessari sono stati addirittura 3. Complessivamente, per ben 7 decreti, su 16 approvati, è stato necessario almeno un voto di fiducia. 

Si tratta, oltre ai provvedimenti già citati, del milleproroghe, del decreto fiscale, il decreto semplificazioni e il decreto reddito di cittadinanza e quota 100. Nonostante sia comune, questa forzatura dei tempi non è sicuramente positiva per la qualità del dibattito parlamentare. 

 

Oltre il 40% dei decreti ha necessitato di almeno un voto di fiducia 

I voti di fiducia necessari per l’approvazione dei decreti 

DESCRIZIONE
Sono stati necessari due voti di fiducia sia per il decreto sicurezza che per il decreto crescita.

DA SAPERE
Sono stati considerati solamente i decreti che sono stati convertiti in legge e non le leggi ordinarie.

 

Il confronto con i governi precedenti 

Con questo governo si conferma la tendenza ad utilizzare la decretazione d'urgenza come strumento ordinario. Dall'inizio del suo mandato il governo Conte ha approvato 21 decreti, meno di due al mese.

Il governo Conte ha approvato più decreti legge del governo Gentiloni, nonostante quest’ultimo sia durato ben 4 mesi di più. 

Il dato è inferiore a quello degli ultimi esecutivi, sostanzialmente in linea con il governo Renzi e superiore solamente a quello guidato da Gentiloni.

 

Il governo Conte approva più di un decreto legge al mese

Numero di decreti legge deliberati al mese 

DESCRIZIONE
Sotto il governo Conte viene approvato oltre un decreto al mese, più che con l’esecutivo Gentiloni, ma meno rispetto agli ultimi governi.

DA SAPERE
Per ogni esecutivo viene mostrato il rapporto tra decreti legge emanati e mesi di governo.

 

Per avere un quadro chiaro della situazione è tuttavia necessario andare a considerare il peso dei decreti sul totale delle leggi approvate. Nell'attuale legislatura i decreti rappresentano quasi il 40% dell'attività legislativa. 

Un dato così alto non ha uguali in nessuna delle legislature più recenti, e supera anzi di 10 punti la percentuale più alta del passato, della XIV legislatura, sotto i governi Berlusconi II e III. L'abuso dei decreti non è positivo per la qualità della nostra democrazia. 

“Quando, in casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere [...]

Art. 77, secondo comma - Costituzione repubblica italiana 

Il fatto che proprio i decreti, che dovrebbero essere utilizzati solo in caso di necessità ed urgenza, siano i provvedimenti più discussi dal parlamento implica chiaramente una forzatura del precetto costituzionale. Il problema non è il fatto che vengano deliberati troppi decreti: è possibile che in una determinata fase storica o politica ci sia l'esigenza di approvare norme in maniera tempestiva. Tuttavia, alcuni di questi atti spesso non rispondono affatto a una necessità contingente, ma vengono utilizzati per attuare il programma di governo. È questo il caso, per citare alcuni esempi, del decreto su reddito di cittadinanza e quota 100 e del decreto crescita, per la cui approvazione ricordiamo è stata utilizzata, sia alla camera che al senato, la questione di fiducia. 

 

Dalla XIII, l’attuale è la legislatura con la percentuale più alta di decreti

Tipologia di leggi approvate dal parlamento dalla XIII alla XVIII legislatura 

DESCRIZIONE
Già dalla XIII legislatura la maggior parte delle leggi approvate dal parlamento sono autorizzazioni alla ratifica dei trattati e conversioni di decreti legge.

DA SAPERE
Le leggi approvate sono state categorizzate per tipologia.

 

C'è anche un altro dato che evidenzia come l'attività dei parlamentari sia fortemente sminuita da quella del governo. Si tratta dell'abbandono dei progetti di legge di iniziativa parlamentare. Come il governo infatti, deputati e senatori possono depositare progetti di legge nel rispettivo ramo del parlamento a cui appartengono. Il testo viene poi assegnato a una commissione che, una volta eventualmente approvato il provvedimento, lo inoltra all'aula per la discussione e la votazione.

Anche in questa legislatura i progetti di legge di iniziativa parlamentare vengono lasciati nel cassetto. 

Per sapere se il dato è in linea con il passato, consideriamo il governo Letta, il più paragonabile perché, come quello attuale, è stato il primo della legislatura. I dati confermano lo stallo dell'attività parlamentare. 

Alla fine del governo Letta il 75% dei progetti di legge di iniziativa parlamentare era stato assegnato, mentre attualmente poco oltre la metà dei testi (55,37%) è stato assegnato a una commissione per l’esame. 

Colpisce in particolar modo il dato sui testi non assegnati a nessuna commissione: il 32,8% oggi, appena il 6% con il governo Letta. Infine, sotto il governo Letta il 16,5% dei progetti era in corso di esame delle commissioni, con Conte poco più del 10%. 

 

I progetti di legge dei parlamentari non vengono discussi 

Progetti di legge di iniziativa parlamentare che non hanno concluso l’iter 

DESCRIZIONE
In confronto a quanto avveniva sotto l’esecutivo guidato da Letta, l’attività dei parlamentari è ancora più sminuita rispetto a quella del governo.

DA SAPERE
Sono stati considerati i progetti di legge di iniziativa parlamentare con iter non concluso.

Appare dunque evidente come, nonostante un andamento ciclico per quanto riguarda la produzione normativa, un fatto rimanga costante dall'inizio della legislatura: il parlamento è sempre meno al centro del dibattito politico. 

 

Gli equilibri della maggioranza 

Il risultato delle elezioni europee ha messo alla prova la tenuta della maggioranza. Gli elettori hanno infatti ribaltato i rapporti di forza tra i partiti al governo. L'ipotesi di un rimpasto di governo, o addirittura di nuove elezioni, sembra al momento scongiurata, ma questo non significa che il clima all'interno della maggioranza sia sereno. In aggiunta ai contrasti che caratterizzano il rapporto tra M5s e Lega sin dall'inizio dell'alleanza ci sono i rischi che corriamo a livello europeo. Sul nostro paese, come abbiamo già accennato, incombe infatti la possibilità di subire una procedura di infrazione per debito eccessivo. In questo contesto, la maggioranza ha vissuto settimane difficili, caratterizzate da forti tensioni tra i partiti di governo. 

I risultati delle elezioni per il parlamento europeo uniti al rischio di subire una procedura di infrazione hanno creato tensioni tra i partiti al governo. 

È allora interessante andare a vedere l'utilizzo dello strumento della fiducia, test importante per la tenuta della maggioranza. Strumento sfruttato, come nel caso già citato dei decreti legge, per velocizzare il dibattito, è ormai uso impiegarla per serrare i ranghi della maggioranza, in particolare nel caso di provvedimenti particolarmente discussi o controversi.

Bisogna dire che, rispetto agli esecutivi precedenti, il governo Conte ha fatto un uso più limitato della questione di fiducia. Tuttavia, ciò che interessa vedere adesso non è tanto l'abuso della fiducia, ma la sua efficacia come strumento per forzare la tenuta della maggioranza.

Il governo Conte è nato dall'alleanza di due forze che in campagna elettorale erano avversarie, per cui è stato necessario un intenso lavoro di mediazione al fine di giungere a un accordo che permettesse all'esecutivo di portare avanti il proprio programma con i numeri necessari in parlamento. Vista la frammentazione del panorama politico italiano, lo scarto della maggioranza, in entrambe le camere, è piuttosto esiguo sin dall'inizio del mandato.

Nei 13 voti di fiducia che ci sono stati finora non è stata mai raggiunta la stessa maggioranza con cui Conte ha ottenuto la fiducia nel giugno 2018. Il dato è indicativo della scarsa tenuta dei numeri del governo e della difficoltà di compattare soggetti appartenenti a forze politiche differenti. 

 

Dall’insediamento il governo non ha più ottenuto lo stesso consenso sui voti di fiducia

Andamento dei voti di scarto nei voti di fiducia rispetto all’insediamento del governo Conte 

DESCRIZIONE
Il governo spesso utilizza la questione di fiducia per forzare la mano, serrando i ranghi della maggioranza per velocizzare il passaggio parlamentare.

DA SAPERE
Con (c) sono indicate le votazioni alla camera, con (s) le votazioni al senato. Alla camera il governo Conte ha ottenuto la fiducia con 350 voti, al senato con 171.

 

Il margine della maggioranza è particolarmente stretto soprattutto al senato, dove Lega e 5 stelle possono contare su appena 166 senatori, compresi i 2 del Maie, quando la maggioranza assoluta è di 161. 

 

Il governo al senato ha un margine di 5 voti 

DESCRIZIONE
Al momento la maggioranza può contare su 166 senatori.

DA SAPERE
I membri del Maie, come gli espulsi del M5s, fanno parte del gruppo Misto del senato.

 

La maggioranza è stata resa ancora più incerta dal recente annuncio di Paola Nugnes dei 5 stelle, di lasciare il partito e passare al gruppo misto. Successivamente, il 28 giugno, Stefano Patuanelli, capogruppo M5s al senato, ha comunicato ufficialmente l’espulsione della Nugnes dal gruppo. La senatrice già da tempo manifestava il proprio dissenso sulla linea del governo, in particolare per quanto riguarda i provvedimenti della Lega. Nello specifico, ha votato contro le indicazioni del gruppo sull'autorizzazione a procedere nei confronti di Salvini sul caso Diciotti ed era assente al voto di fiducia sul decreto sicurezza.

Tuttavia, il leader del Movimento non sembra essere preoccupato per la tenuta della maggioranza al senato. 

I numeri per la maggioranza sono ben saldi, in giunta per le elezioni al senato stiamo per dare l’ok all’ingresso di due nuovi senatori: il seggio del MoVimento in Sicilia mai assegnatoci e il seggio della Lega in Emilia Romagna a seguito della vittoria di un ricorso.

Luigi Di Maio, vicepresidente del consiglio e ministro del lavoro e dello sviluppo economico 

In effetti il 26 giugno la giunta delle elezioni e delle immunità parlamentare del senato, a seguito di una verifica e un nuovo conteggio delle schede elettorali, ha contestato l'elezione del senatore Edoardo Patriarca (Pd), al posto del quale dovrebbe essere dichiarato eletto Stefano Corti (Lega). È stato inoltre deciso che il seggio non assegnato al M5s in Sicilia a causa dell'esaurimento dei candidati della lista, sia individuato in Umbria, secondo la regola della legge elettorale della camera. In questo modo, pur perdendo un elemento, la maggioranza ne dovrebbe recuperare 2, portando il margine al senato dai 6 del mese scorso a 7. In ogni caso, sarà poi l'aula a prendere la decisione definitiva in proposito, nella settimana tra il 9 e l'11 luglio. 

Il focus: il comportamento delle opposizioni 

Nonostante, come abbiamo anticipato, il margine della maggioranza sia abbastanza stretto in entrambi i rami del parlamento, nel corso della legislatura le assenze dei parlamentari hanno permesso l'approvazione dei provvedimenti anche con un numero scarso di voti favorevoli. 

La cosa implica l'approvazione di leggi con numeri piuttosto bassi, che non raggiungono la soglia di maggioranza assoluta. 

 

In più della metà dei voti chiave non viene raggiunta la soglia di maggioranza assoluta 

Percentuale di voti chiave in cui è stata raggiunta o meno la soglia di maggioranza assoluta 

DESCRIZIONE
Nella maggioranza dei voti chiave non viene raggiunta la soglia della maggioranza assoluta. L’approvazione delle leggi è resa possibile dalla frammentazione delle opposizioni.

DA SAPERE
Alla camera la maggioranza assoluta è di 316 voti, al senato di 161. Sono stati considerati complessivamente 34 voti chiave.

 

Ma come è possibile che il governo riesca ad andare avanti con così pochi voti favorevoli? Il punto è che le opposizioni sono particolarmente frammentate. Andiamo ad esempio a considerare i provvedimenti della Lega: spesso questi sono sostenuti dai voti dei parlamentari di Fratelli d'Italia e di Forza Italia. Ad esempio è questo il caso della legge sulla legittima difesa, per cui i due partiti di centro destra hanno votato a favore.

La maggioranza allora, per certi provvedimenti, si allarga. Ma per altri si restringe. È questo il caso dei provvedimenti di punta del Movimento, che quando arrivano al voto spesso possono contare solo sui propri voti e su quelli dell'alleato di governo, mentre gli altri gruppi di opposizione votano contro: è il caso, ad esempio, della legge concretezza, della spazzacorrotti e del decreto dignità.

Non parliamo infatti di opposizione, al singolare, ma di "opposizioni", che non hanno un atteggiamento coerente e coeso.
Poiché la frammentazione dell'offerta politica, combinata con il sistema elettorale attualmente vigente, rende difficile avere risultati elettorali in cui vi è chiaramente una forza che vince e un'altra che perde, si crea questo tipo di dinamica.

Su 32 voti chiave presi in considerazione, su provvedimenti importanti per l'agenda del governo, Fdi, Fi e Pd, principali gruppi di opposizione, hanno votato in maniera coesa (tutti contro, tutti a favore o tutti astenuti) 17 volte. Questo avviene soprattutto quando viene posta la fiducia su un provvedimento, come alla camera nei voti di fiducia su decreto reddito di cittadinanza e quota 100, decreto fiscale o decreto sicurezza. Se poi escludiamo i voti di fiducia, in cui è normale che le opposizioni si comportino come tale e votino contro, la frammentazione è ancora più evidente. 

Sono infatti molti i casi in cui le opposizioni votano in maniera diversa tra loro, non riuscendo quindi a costituire una vera alternativa alla maggioranza di governo. La dinamica è dovuta anche al fatto che i gruppi di opposizione siano ai margini opposti dello spettro politico. Il punto è che la composizione delle opposizioni cambia, creando confusione. 



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