AGI - Non solo l'invasione russa in Ucraina, ma anche le minacce di Donald Trump nei confronti della Groenlandia e i missili di Teheran diretti verso le basi britanniche sull'isola di Cipro hanno ripetutamente posto, all'interno dell'Unione europea, il tema di una possibile difesa comune europea, autonoma da una Nato in cui i rapporti transatlantici sembrano sempre più tesi.
Oggi e domani i leader Ue riuniti proprio a Cipro discuteranno, tra le altre cose, di come mettere in atto l'articolo 42.7 del Trattato sull'Unione europea, ovvero la clausola di mutua assistenza dell'Ue. Per capire come funzionerebbe tale meccanismo, ne abbiamo parlato con Rafael Loss, policy fellow presso lo European Council on Foreign Relations con un focus sulla sicurezza e la difesa nell'area Euro-atlantica.
Cos'è l'articolo 42.7 del Trattato dell'Unione europea e come funziona per gli Stati membri?
"L'articolo 42.7 è stato introdotto nel Trattato di Lisbona e rappresenta, di fatto, un obbligo intergovernativo di assistenza reciproca. In particolare, si applica quando uno Stato membro dell'Unione europea subisce un'aggressione armata sul proprio territorio. Questa aggressione deve provenire dall'esterno, ma può includere attacchi sia da parte di attori statali sia non statali. Abbiamo visto l'applicazione di questo articolo nell'unico caso in cui è stato invocato da uno Stato membro dell'Ue: la Francia nel 2015, dopo aver subito una serie di attacchi terroristici. Parigi ha chiesto agli altri Stati membri di fornire assistenza, in modo da poter destinare un numero maggiore di forze alla lotta contro l'Isis. Successivamente, decisioni prese a livello Ue e dai singoli Stati hanno portato vari Paesi a contribuire con ulteriori forze, ad esempio nelle missioni in Africa, per sostenere operazioni militari contro l'Isis, anche come conseguenza dell'attivazione dell'articolo 42.7 nel 2015".
Il rapporto tra l'articolo 42.7 dell'UE e la difesa collettiva della Nato. Come si integrano? Qual è la relazione e quali sono le differenze tra i due articoli?
"La differenza principale riguarda le aspettative su ciò che questi articoli dovrebbero garantire ai membri delle due organizzazioni. Il linguaggio dell'articolo 42.7 afferma esplicitamente che gli impegni e la cooperazione in questo ambito devono essere coerenti con quelli assunti nell'ambito della Nato, che per gli Stati membri che ne fanno parte resta il fondamento della difesa collettiva e il quadro per la sua attuazione. Quindi - spiega Rafael Loss - anche se l'articolo 42.7 copre i casi di aggressione armata, la maggior parte degli Stati Ue membri della Nato considera quest'ultima il principale strumento di risposta. In questo senso, l'articolo 42.7 è complementare all'articolo 5 della Nato, non un suo sostituto. Inoltre, andando oltre gli aspetti giuridici, la Nato dispone di una struttura di comando militare integrata e di forze proprie, che creano l'aspettativa di una risposta militare significativa in caso di attivazione dell'articolo 5. Questo non vale per l'articolo 42.7. L'Ue ha meccanismi di coordinamento militare ancora poco sviluppati e non possiede una struttura di comando capace di condurre operazioni militari su larga scala ad alta intensità. Non è stata progettata per questo".
E' possibile che in futuro l'articolo 42.7 diventi più importante, soprattutto in un momento di tensioni all'interno della Nato? L'Ue potrebbe usare il 42.7 come strumento per rafforzare la cooperazione?
"In linea di principio, è possibile. Dal 2022, e in particolare dopo la rielezione di Donald Trump e il ritorno alla Casa Bianca, che hanno sollevato dubbi sull'impegno degli Stati Uniti nella Nato, si è osservata un'evoluzione nella difesa europea. Tuttavia, per quanto riguarda l'articolo 42.7, si tratta di una norma intergovernativa: riguarda gli Stati membri, non le istituzioni dell'Ue. L'articolo 42.7 lascia agli Stati la responsabilità di coordinare le risposte. Non è necessario che l'azione passi attraverso l'Ue: potrebbe trattarsi anche di una coalizione di Stati disposti ad agire, mentre altri esprimono solidarietà in forme diverse".
Come sta cercando di organizzarsi l'Unione europea?
"L'Ue, comunque, sta cercando di simulare attraverso esercitazioni come potrebbero funzionare i processi politici legati all'attivazione dell'articolo 42.7. Considerando minacce ibride, sabotaggi e attacchi a infrastrutture critiche, esistono scenari in cui si potrebbe parlare di 'aggressione armata' anche senza un conflitto militare su larga scala. Le sfide principali riguardano il coordinamento: come organizzare le risposte, come utilizzare le capacità disponibili, come gestire crisi simultanee in più Paesi. Sono tutte questioni politiche complesse, e queste esercitazioni servono proprio a chiarire i processi decisionali e il livello di ambizione delle risposte".
Dato che l'articolo 42.7 è stato attivato una sola volta nel 2015, quali sono le principali lezioni apprese? E dove può migliorare l'Ue?
"Una delle lezioni principali è che l'attivazione da parte della Francia aveva soprattutto una valenza politica: segnalare che il Paese era sotto attacco e chiedere solidarietà agli altri Stati membri dell'Ue, piuttosto che alla Nato. Questo ha lasciato aperte molte questioni pratiche: quali contributi fornire, come coordinarli, chi guidare le operazioni. Poiché il meccanismo è intergovernativo e l'Ue non ha un ruolo centrale di coordinamento, tutto è lasciato agli Stati membri. Non tutti hanno le capacità per partecipare a operazioni militari su larga scala. - spiega ancora Loss - Inoltre, in caso di attivazione da parte di uno Stato più piccolo, sorgerebbero interrogativi su chi dovrebbe guidare la risposta e definire la strategia politica e militare. Molti di questi strumenti esistono nella Nato, ma non nell'Ue. Questo comporta maggiore flessibilità, ma anche maggiore incertezza".
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