La riforma che cambierebbe il destino della giustizia amministrativa in Italia

"Come ho spiegato nella relazione preparata per l'inaugurazione dell'anno giudiziario, il Tar del Lazio rappresenta un 'unicum' nel panorama della giustizia amministrativa in Europa, per l’importanza e la delicatezza del contenzioso che gli è riservato. In quasi tutti i Paesi europei che hanno un sistema di giustizia amministrativa, il riparto di competenze tra gli organi giudiziari è molto più articolato e complesso che in Italia. Questo Tribunale, invece, funziona da giudice amministrativo di primo grado che condensa in sé le competenze di Tar regionale, per la Regione Lazio, e le competenze di Tar centrale, perché decide sugli atti dei ministri e del Governo, degli organi a rilevanza costituzionale, come il Csm, e delle Autorità indipendenti".

Carmine Volpe, presidente del Tar del Lazio dal novembre del 2015, ha accettato di fare in questa intervista all'AGI un punto sul tribunale amministrativo più sotto i riflettori d'Italia. Un Tribunale con un arretrato sempre ingente ma in progressivo calo (53.101 ricorsi pendenti al 31 dicembre 2018, rispetto ai 54.659 del 2017) che si accompagna a un aumento del 15,81% dei ricorsi depositati (dai 13.407 del 2017 ai 15.527 del 2018). Un saldo attivo (pari all'1,06) nel rapporto tra ricorsi definiti (16.519) e quelli pervenuti nel 2018 (appunto, 15.527) a fronte di una flessione del 4,5% delle sentenze definitive emesse (9.244 del 2018 contro le 9.679 dell'anno precedente).

"In Europa - spiega Volpe - solo il Tar del Lazio assume un ruolo così significativo e rilevante, è quasi il 'crocevia' di tutta la giustizia amministrativa italiana di primo grado. In questa cornice il Tar del Lazio svolge anche un ruolo rilevante nell’integrazione degli ordinamenti giuridici degli Stati membri dell’Unione, nell’emersione dei diritti dei cittadini a livello europeo e nella tutela dei diritti fondamentali, elevando i principi costituzionali a principi europei e dando il proprio contributo nell’assicurare la conformità del diritto interno al diritto europeo. Sono state tredici le ordinanze con cui nel 2018 abbiamo rimesso questioni pregiudiziali all’interpretazione della Corte di giustizia".

Quanto lavora il 'suo' Tribunale?

"Diciamo subito che questo Tar riceve quasi un terzo (il 31,07%) dei ricorsi in entrata davanti al giudice amministrativo di primo grado rispetto all'intero panorama nazionale, con un incremento del 3,46% rispetto al 27,61% del 2017. Lo stesso dato risulta ancora più significativo se raffrontato con l’incidenza percentuale registrata nel 2005, quando i ricorsi depositati presso il Tar di Roma rappresentavano “soltanto” il 19,96% del totale nazionale. E' vero che l'arretrato continua a preoccuparci ma non dimentichiamo che al 31 dicembre 2009 i ricorsi pendenti erano 172.782, diventati 143.254 l'anno dopo e 63.178 al 31 dicembre 2015, anno del mio insediamento alla presidenza di questo Tar".

La carenza dei magistrati in servizio giustifica la diminuzione del numero dei provvedimenti emessi?

"Purtroppo sì, negli ultimi quattro anni è stato concluso un solo concorso - spiega Volpe - e dobbiamo fare i conti con una scopertura di organico pari al 30,2%. Attualmente in servizio presso questo Tribunale siamo 60 (di cui 3 presidenti), quando in organico sono previsti 86 magistrati, ed è lo stesso numero (60) che esisteva al primo gennaio 2015. Emblematica è la situazione della sezione III esterna del Tar del Lazio, che da anni introita più ricorsi di tutti gli altri Tar ed è composta solo di quattro sezioni interne a differenza del Tar Campania, sede di Napoli, che ha otto sezioni interne. E poi siamo a corto di personale amministrativo: abbiamo solo 26 funzionari amministrativi quando in organico dovrebbero essere 37".

In compenso, pare cessata la campagna denigratoria portata avanti da diversi organi di stampa e da qualche esponente politico che non condividevano i vostri provvedimenti. Non è d'accordo?

"Devo ammettere che il 2018, a differenza del 2017, è stato abbastanza tranquillo per il Tar del Lazio. Abbiamo potuto lavorare serenamente e proficuamente. Forse si è preso atto che questo Tribunale non costituisce intralcio alla crescita del Paese".

Presidente Volpe, qual è l'ambito di competenza del Tar?

"Sempre più frequentemente ci occupiamo di conflitti che insorgono non più solo tra pubblica amministrazione, che esercita il potere, e soggetti privati, ma anche tra le stesse pubbliche amministrazioni. In questo caso, il giudice amministrativo interviene in un campo che dovrebbe, invece, essere lasciato ai vari ambiti amministrativi, nella ricerca della soluzione dei conflitti insorti tra loro. E interviene anche nella carenza dell’esercizio di poteri attribuiti dalla legge. Come è accaduto recentemente con la sentenza della sezione III-quater n. 500/2019, che ha dichiarato l'obbligo dei Ministeri dell’ambiente, della salute e dell’istruzione, dell’Università e della ricerca, ciascuno per il proprio ambito di competenza, di provvedere ad adottare una campagna informativa, rivolta all’intera popolazione, in base a una legge del 2001, sull'individuazione delle concrete modalità d’uso degli apparecchi di telefonia mobile (telefoni cellulari e cordless) e sui rischi per la salute e per l’ambiente connessi all’uso improprio di tali apparecchi".

C'è chi ha visto in questo provvedimento una sorta di ingerenza del giudice amministrativo.

"Niente affatto - chiarisce Volpe -. Significa, invece, supplenza all'inerzia (illegittima) dell’amministrazione nell’esercitare i poteri ad essa spettanti e all’incapacità dell’apparato amministrativo di assumersi le proprie responsabilità nelle risposte da dare al cittadino. E si tratta di intervento necessitato dalla mancata previsione di idonei strumenti di risoluzione delle controversie diversi dall’agire sempre e comunque innanzi al giudice amministrativo. D’altra parte, in un campo in cui non mancano occasioni di antinomie normative, il giudice, nella ricerca della coerenza dell’ordinamento, tende a intervenire sempre di più. L’incertezza del diritto aumenta la domanda di giustizia ma, nello stesso tempo, non si può pretendere che l’integrazione normativa sia demandata sempre e solo al giudice".

Il 2019 può essere l'anno della svolta?

"Diciamo che mi basterebbe riuscire a garantire una giustizia piena, effettiva e tempestiva. Ma per fare questo, in mancanza di riforme, occorre, anche da parte dell’organo di autogoverno, riconoscere una volta per tutte la situazione di assoluta specialità di questo Tribunale, che, considerate competenze e ruolo, non può essere trattato allo stesso modo di tutti gli altri Tribunali amministrativi; e intervenire di conseguenza".

Altrimenti che cosa può succedere?

"Non so fino a che punto potrà essere garantito quanto previsto dall’articolo 41, comma 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, secondo cui “ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell’Unione”.

Nessuno ha la bacchetta magica, ma quale potrebbe essere secondo il presidente Volpe la soluzione?

"La sentenza n. 500/2019 a cui ho accennato è stata definita sulla stampa 'rivoluzionaria'. Ma la vera rivoluzione ci sarà quando sarà introdotto il giudice monocratico di primo grado, quando il Tar del Lazio non deciderà sempre e comunque su tutto, e quando saranno previste efficaci forme di risoluzione alternative delle controversie amministrative. Al contempo, le pendenze dovranno diminuire entro limiti tollerabili e l’organico di magistratura e dei funzionari di questo Tribunale dovrà essere coperto del tutto. Solo a quel punto, con i tempi del giudizio più contenuti e maggiore certezza del diritto, l'istituzione Tar del Lazio potrà svolgere a pieno il ruolo che le compete nella tutela dei diritti dei cittadini".