Come pronosticabile il mese scorso è stato dedicato alla contrattazione politica sulla nuova legge di bilancio, testo che ha cominciato la sua trattazione parlamentare lo scorso 2 novembre. Non è un caso che anche l’attività del governo, almeno in consiglio dei ministri, si sia un po’ ridotta, dopo l’intenso lavoro dei mesi precedenti. Se a settembre e ottobre gli incontri erano stati numerosi e mediamente lunghi, a novembre alcuni elementi sono cambiati.

Tre gli incontri del consiglio dei ministri nel mese appena trascorso, secondo valore più basso da inizio legislatura, eguagliando quanto avvenuto a maggio e giugno 2019. Al tempo stesso però la loro durata media è continuata ad essere relativamente alta. Come a ottobre infatti il dato medio ha superato le 2 ore, e già questo rappresenta una novità. Non era mai successo da inizio legislatura che per 2 mesi di fila le sessioni superassero le 2 ore di tempo.

Solo 3 incontri del governo nel mese di novembre

Numero di riunioni del consiglio dei ministri al mese

Nonostante i lunghi incontri però, per la prima volta dal mese di maggio il governo non ha presentato nessun nuovo decreto. Un fatto quindi inedito, considerando che tra giugno e ottobre ne sono erano stati deliberati ben 12 (2 al mese). Molti provvedimenti che, avendo un termine entro cui devono essere convertiti in legge, hanno monopolizzato l’agenda parlamentare delle ultime settimane. Proprio per l’ingolfo di testi quindi, ma soprattutto per la necessità di discutere la nuova legge di bilancio, il non avere presentato nuovi decreti legge a novembre è stata una necessità dovuta anche ad esigenze procedurali.

Per la prima volta da maggio il governo non ha presentato decreti legge

Numero di decreti legge presentati al parlamento

Ciò nonostante, il mese di dicembre è cominciato con ancora 4 decreti del governo Conte da convertire in legge. Nello specifico parliamo del decreto clima, quello per la ricostruzione post terremoto, quello scuola e soprattutto il decreto fiscale collegato alla manovra finanziaria.

Nonostante i media abbiano posto molta attenzione sulla legge di bilancio, a novembre sono state approvate ben 11 leggi. Si è trattato del secondo mese più produttivo dopo quello di luglio, in cui conclusero il proprio iter 12 provvedimenti. Nello specifico a novembre sono state approvate 9 ratifiche di trattati internazionali, e sono stati convertiti in legge 2 decreti del governo Conte. La genesi di questi provvedimenti non è da sottovalutare, considerando che formalmente sono tutti nati fuori dal parlamento, trattandosi o di testi dell’esecutivo o di accordi internazionali che l’aula è solo chiamata a ratificare. Elementi che confermano quanto sempre più il ruolo del parlamento al livello legislativo sia messo in secondo piano. Si è infatti trattato del sesto mese da inizio legislatura in cui la totalità dei provvedimenti approvati in via definitiva dal parlamento erano o decreti del governo o ratifiche di trattati internazionali.

Nello specifico i decreti approvati dal parlamento a novembre sono stati il decreto per il riordino delle deleghe nei ministeri e quello per la sicurezza cibernetica. Sul primo l’opposizione, composta da Lega-Forza Italia-Fratelli d’Italia, ha espresso parere contrario, mentre sul provvedimento in materia di sicurezza cibernetica si è astenuta, sia alla camera che al senato.

A novembre un alto numero di leggi approvate, ma sono solo ratifiche e decreti

Numero di leggi approvate, per tipologia

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Mettendo insieme i numeri di novembre con quelli di settembre e ottobre, possiamo dire che il Parlamento durante i primi 3 mesi di vita del governo Conte II ha approvato 25 leggi. Un numero molto elevato, che fa registrare la media di leggi approvate al mese più alta dal governo Berlusconi IV (2008-2011) ad oggi.

Da settembre ad oggi sono stati approvati oltre 8 provvedimenti al mese, il doppio di quanto avveniva durante il precedente esecutivo della XVIII legislatura. Gli unici governi che hanno fatto registrare un dato vicino a quello dell’attuale sono stati il governo Monti (7,12 leggi approvate al mese) e quello guidato da Matteo Renzi (7,90). L’esecutivo giallo-verde invece, sempre presieduto da Giuseppe Conte, ha avuto la media più bassa tra i governi presi in considerazione.

Ovviamente questa tipologia di dato non basta per analizzare la produzione legislativa del parlamento. È infatti necessario entrare maggiormente nello specifico dei testi che hanno concluso il proprio iter. Su 25 testi approvati da camera e senato in questi 3 mesi, 16 (il 64%) erano ratifiche di trattati internazionali e altri 4 decreti legge (16%).

Oltre il 60% delle leggi approvate durante il governo Conte II sono ratifiche di trattati

Tipologia di leggi approvate dal Parlamento

Solamente 2 i provvedimenti ordinari: un ddl sul settore lattiero-caseario e l’annuale legge di delegazione europea. A questo elenco dobbiamo aggiungere anche 2 testi collegati alla legge di bilancio (rendiconto 2018 e assestamento 2019), e la riforma costituzionale per la riduzione sul numero di parlamentari.

Se da un lato quindi il parlamento durante l’attuale esecutivo sta portando avanti una produzione legislativa straordinaria, appare evidente che si tratti principalmente di provvedimenti dal basso impatto normativo, trattandosi nella stragrande maggioranza dei casi di ratifiche di trattati internazionali. Provvedimenti su cui, peraltro, l’apporto dei parlamentari è relativamente basso.

In questo contesto c’è anche un altro aspetto che sta emergendo in maniera abbastanza chiara dopo questi primi mesi di vita del governo Conte II. Il numero di disegni di leggi che il governo ha presentato al parlamento è notevolmente sotto la media. Basti pensare che i governi dal 2008 ad oggi hanno presentato al parlamento un media 7,62 provvedimenti al mese. Il governo Conte II invece ha fatto giungere in questi 3 mesi di vita solamente 11 disegni di legge all’attenzione dell’aula: per una media di 3,67 ddl al mese.

Dal governo Conte II arrivano poche proposte legislative al parlamento

Media mensile di proposte di legge presentate dal governo al Parlamento

Degli ultimi 7 governi, dal Berlusconi IV in poi, solamente quello guidato da Paolo Gentiloni aveva fatto registrare un dato inferiore (3,59). Per il resto gli esecutivi avevano una media di proposte legislativa presentate al parlamento notevolmente superiore. Dalle 12,33 disegni di legge al mese del governo Conte, agli 8,14 del governo Berlusconi IV, passando per i 6,97 dell’esecutivo Renzi.

I numeri analizzati messi assieme ci indicano una rotta chiara. I meccanismi interni della nuova maggioranza parlamentare non sono ancora ben oliati, l’accordo sui provvedimenti viene trovato con difficoltà, in particolare su determinati temi. I lunghi incontri in consiglio dei ministri, la molta attenzione sulla legge di bilancio, e la carenza di altre proposte normative ne sono una prova.

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Come abbiamo già avuto modo di raccontare il cambio di governo ha variato molti degli equilibri in aula. Se infatti nei primi 18 mesi della legislatura il fenomeno dei cambi di gruppo era stato contenuto, con l’avvio dell’esecutivo Conte II tutto è stato stravolto.

Da inizio settembre (insediamento del governo) a fine novembre i cambi di casacca sono stati ben 56, più di 18 al mese. La maggior parte degli spostamenti sono stati causati dalla nascita di Italia Viva, un evento che ha coinvolto quasi tutti i principali schieramenti politici in parlamento.

Non si fermano i cambi di gruppo in Parlamento

Numero totale di cambi di gruppo da inizio legislatura, mese per mese

Sono entrati a far parte del neo nato movimento di Matteo Renzi eletti del Partito democratico, di Forza Italia, di Liberi e uguali, e anche del Movimento 5 stelle. Proprio quest’ultimo è stato il gruppo che ha subito più perdite negli ultimi mesi. Così è stato anche nel mese di novembre, con Elena Fattori, senatrice eletta nel Lazio, che ha lasciato il gruppo parlamentare di Palazzo Madama per aderire al gruppo Misto.

La parlamentare negli ultimi mesi era stata varie volte attenzionata dai media per le molte posizioni critiche nei confronti del Movimento, e con questa decisione la tendenza viene di fatto confermata. Il totale dei cambi di casacca è così salito a 85, di cui oltre il 65% da settembre ad oggi.

Questo evidentemente sottolinea come gli equilibri politici siano molto meno stabili rispetto alla precedente fase politica, contraddistinta dall’alleanza M5s-Lega. Da inizio legislatura i cambi di gruppo sono stati 4,47 al mese, un dato che comunque continua ad essere ampiamente sotto a quello della scorsa legislatura, in cui il fenomeno era fuori controllo, e i cambi di casacca erano oltre 9 ogni 30 giorni.

Tutti questi elementi non vanno ignorati, soprattutto per la stabilità della maggioranza in parlamento. Ogni cambio di gruppo in uscita per il governo dovrebbe rappresentare un elemento di preoccupazione, specialmente al senato, com’è avvenuto a novembre. Come abbiamo già raccontato in passato, l’esecutivo Conte II nasce con un margine sulla soglia di maggioranza molto esile.

Un margine poco rassicurante, a maggior ragione considerando il clima non sereno tra i due principali partiti alleati: il Movimento 5 stelle e il Partito democratico. Proprio per questo motivo anche il passaggio di vari parlamentari di Pd e M5s in Italia Viva non è da ignorare. Il partito di Matteo Renzi, per quanto un alleato di governo, rappresentato anche con alcuni membri dell’esecutivo, non ha mai nascosto un tono più critico rispetto a quello del Partito democratico verso determinate decisioni.

L’andamento dei cambi di gruppi sarà quindi un termometro per misurare lo stato di salute della maggioranza, e permetterà in primis di capire quanto e come durerà l’attuale esecutivo, e poi se saranno possibili maggioranze parlamentare alternative.

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Entro dicembre dovrà essere approvata la legge di bilancio. Nelle prossime settimane quindi la discussione in commissione dovrà concretizzarsi in un accordo politico, che dovrà portare al voto finale del testo entro il 31 dicembre. Si tratta del provvedimento più importante per una maggioranza politica, che programmerà l’agenda politica per i prossimi mesi. In passato il dibattito sulla norma è sempre stata l’occasione di tensione, e non a caso ha spesso portato a dei voti di fiducia.

Dal 2014 ad oggi tutte le leggi di bilancio che sono passate per il parlamento hanno necessitato di almeno 2 voti di fiducia. Un dato che evidenzia il forte abuso dello strumento. L’anno scorso, per esempio, il governo Conte I ha messo la fiducia alla camera su un testo che poi è stato completamente stravolto al senato con un maxiemendamento, riutilizzando quindi la fiducia 2 altre volte per l’approvazione finale.

Legge di bilancio chiama fiducia, cosa succederà con la manovra 2020?

Voti di fiducia necessari per l'approvazione delle ultime leggi di bilancio

Prendendo in considerazione le ultime 6 manovre approvate, il record (negativo) spetta alla legge di bilancio 2015, votata durante il governo Renzi. In quell’occasione i voti di fiducia furono addirittura 4: 3 alla camera, uno per ogni articolo, e uno al senato sul provvedimento nella sua interezza. Considerando l’attuale clima politico, sarà quindi da monitorare quanto e come l’attuale esecutivo abuserà della fiducia per approva la manovra 2020.

L’atto ha cominciato il suo iter a Palazzo Madama, ramo in cui sono già stati depositati oltre 4.700 emendamenti al provvedimento. Il gruppo parlamentare più attivo è stato quella di Forza Italia, con oltre 1.123 proposte di modifica depositate. A seguire la Lega (963 emendamenti depositati) e il Partito democratico (959).

Il Movimento 5 stelle, primo gruppo per composizione numerica in entrambi i rami, ha presentato 492 emendamenti. In questo senso i due principali partner di governo hanno portato avanti strategie differenti, considerando che il Partito democratico ha presentato il doppio degli emendamenti rispetto al Movimento 5 stelle. Gruppo, quest’ultimo, che ha 3 volte il numero dei membri del primo.

Oltre 4.700 emendamenti presentati alla legge di bilancio

Emendamenti presentati alla manovra, per gruppo del primo firmatario

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