IL FONDO NAZIONALE CINESE PER LA COMPENSAZIONE
DEI DANNI AMBIENTALI DERIVATI DA PERDITE DI PETROLIO

di Natasha Lippens*

Shanghai, 23 mar.- Il 18 marzo 1967, la petroliera TORREY CANYON si arenò a Pollard Rock, in Cornovaglia, disperdendo l'intero carico stimato in circa 119.000 tonnellate di greggio kuwaitiano. Questo incidente, il più costoso disastro dell'epoca, mise in luce una serie di gravi vuoti legislativi, e in particolare l'assenza di un trattato internazionale che stabilisse la responsabilità e le forme di compensazione per un evento del genere. Il caso TORREY CANYON condusse la comunità internazionale a stabilire alcune convenzioni per risarcire le vittime di fuoriuscite di petrolio. Elaborate sotto le indicazioni dell'Organizzazione Marittima Internazionale, le linee generali si sono evolute dagli accordi volontari degli inizi fino alle convenzioni di oggi, ampiamente riconosciute in diverse nazioni.

Il regime di compensazione consiste oggi in un sistema basato su tre livelli:

1)La Convenzione internazionale sulla responsabilità civile per i danni ambientali marittimi da idrocarburi del 1969 (rivista nel 1992, e conosciuta come 'CLC 92'), che fornisce una compensazione fino a 141 milioni di dollari, stimati in base alla stazza lorda registrata della petroliera.

2) La Convenzione internazionale sui fondi compensatori per danni ambientali marittimi da idrocarburi del 1971 (rivista nel 1992, e conosciuta come 'fondo 92'), che fornisce un risarcimento per 319 milioni di dollari, senza riferimenti alla stazza della petroliera.

3) Un protocollo supplementare al Fondo 92, che  è stato stabilito nel maggio 2003 (detto 'protocollo 2003'), e fornisce una terza fascia di compensazione, se necessaria, fino al limite di circa 1.18 miliardi di dollari.  

Al primo marzo 2011, 123 nazioni hanno ratificato CLC 92; 105 hanno sottoscritto il Fondo 92, e 27 paesi hanno firmato il protocollo del 2003. Le convenzioni internazionali coprono le richieste d'indennizzo per i costi della  bonifica e i danni da inquinamento. Si applicano a ogni perdita di carburante, o alla minaccia di perdite "persistenti" da una petroliera che riguardano la Zona Economica Esclusiva di uno degli stati contraenti. Il primo livello di fondo compensativo è fornito dagli armatori e dalle compagnie assicurative, o da ogni società che garantisce come parte terza. Il secondo e il terzo livello sono forniti da trattenute applicate ai ricettori di cargo petroliferi negli stati contraenti. La definizione d'idrocarburi persistenti comprende il greggio, i carburanti, i diesel pesanti utilizzati per il trasporto, gli oli lubrificanti, e sono coperti tanto i danni causati dal trasporto di tali idrocarburi sotto forma di cargo quanto quelli relativi alle perdite dei serbatoi delle navi. Così, la Convenzione internazionale sulla responsabilità per i danni da idrocarburi da serbatoi del 2001 (detta Bunkers 2001) è stata ideata per fornire un sistema uniforme per il risarcimento dei danni provenienti tanto dalle perdite di carburante derivanti dalle petroliere quanto per quelli causati dalle perdite di carburante dalle navi ordinarie. Queste convenzioni hanno tutte l'obiettivo di fornire un trattamento standard per le richieste di risarcimento, di assicurare una compensazione in tempi ragionevoli e limitare il ricorso ai tribunali. All'armatore è attribuita la responsabilità oggettiva (pertanto, se l'incidente si verifica nella acque di uno degli stati firmatari, egli è considerato responsabile anche senza che si configuri la colpa, tranne rari casi eccezionali). Viceversa, non sono responsabili legalmente il proprietario del cargo o il committente che ha richiesto il trasporto. Secondo la CLC 92 sussiste inoltre una responsabilità obbligatoria di assicurazione se la stazza della petroliera supera le 2mila tonnellate e, secondo i regolamenti Bunkers 2001, se la stazza della nave supera le mille tonnellate.

La Cina ha ratificato il trattato CLC 92, ma non quello relativo al Fund 92. Ciò comporta il rischio che la compensazione sia insufficiente nel caso dell'incidente di una petroliera la cui richiesta di risarcimento superi i limiti fissati nella CLC 92. La Cina, finora, ha preferito correre questo rischio piuttosto che imporre ai suoi importatori di petrolio via mare l'obbligo di pagare i contributi richiesti dalla International Oil Pollution Compensation Fund, contributi che la Cina ritiene maggiori dei benefici economici che ne ricaverebbe nel caso di una grande perdita di petrolio. È sottinteso che se Pechino avesse ratificato il Fund 92, essendo il secondo maggiore importatore di petrolio al mondo dopo gli Stati Uniti, sarebbe stato il primo contribuente del fondo, dato che gli stessi USA hanno scelto di non sottoscrivere la convenzione per ragioni del tutto identiche. Oggi, i primi paesi per contributi sono il Giappone (17.1%), Italia (8.7%) e India (8.5%). Al momento, inoltre, la Cina sta preparando un suo Fondo nazionale, un sistema autonomo per la compensazione dei danni che chiameremo "Chinese Fund".

I "Regolamenti della Repubblica Popolare Cinese sulla prevenzione e il controllo dell'inquinamento marittimo derivante da imbarcazioni" sono entrati in vigore il primo marzo 2010. L'obiettivo di tale normativa consiste nello stabilire regole comprensive per la prevenzione dell'inquinamento marittimo all'interno delle acque cinesi. Tra le altre cose, il regolamento prevede la creazione del Chinese Fund, che sarà finanziato con un metodo simile a quello dell'IOPCF, ma risponderà esclusivamente per gli incidenti avvenuti in Cina. Le regole specifiche sulla raccolta, l'uso e la gestione del Fondo Cinese verranno elaborate da due authority, una finanziaria e l'altra competente per i trasporti, sotto l'egida del Consiglio di Stato, il governo di Pechino. Il governo stabilirà una Commissione competente per la gestione del Chinese Fund, che sarà composta tanto dagli organi amministrativi competenti che dai principali armatori che hanno contribuito alla creazione del Fondo. Il ministero delle Finanze e il ministero dei Trasporti hanno elaborato una bozza per la costituzione del Fondo, che è stata approvata dal Consiglio di Stato e dovrebbe entrare in vigore l'anno prossimo. Il Fondo Cinese verrà costituito attraverso i contributi degli armatori e dei loro agenti che ricevono carichi di idrocarburi persistenti consegnati via mare nei porti cinesi. Il ministero delle Finanze deve ancora approvare la somma che i ricettori dovranno versare ed è stabilito che tale somma potrà successivamente venire innalzata come quella fissata dall' IOPCF.

Un regime di assicurazione obbligatoria per tutte le navi battenti bandiera cinese, eccetto quelle con una stazza inferiore alle mille tonnellate che non trasportano idrocarburi, coprirà le richieste di risarcimento per i danni ambientali da petrolio. Ciò dovrebbe rendere efficaci le raccomandazioni sul fronte assicurativo stabilite dalla Bunkers Convention del 2001 e dalla CLC 92, entrambe ratificate da Pechino. Quindi i "Regolamenti" fissati dalla Cina non dovrebbero riguardare le navi battenti bandiera straniera nelle acque territoriali cinesi provviste dei validi certificati di assicurazione, dato che tali requisiti stabiliti rispecchiano per grandi linee quelli contenuti nella CLC 92 e nella Bunkers 2011. L'assicurazione obbligatoria per le navi mercantili nazionali oltre le mille tonnellate -o per le petroliere- e la creazione del Fondo Cinese dovrebbero essere gradite tanto agli armatori che operano con navi oceaniche che agli eventuali attori che chiedono un risarcimento, in quanto gettano le basi per un avvicinamento alla situazione internazionale e fissano delle regole per la compensazione dei ricorrenti. In passato, ad esempio, si è assistito a una controversia per stabilire se una nave di portata oceanica dovesse essere ritenuta responsabile dei danni ambientali provocati in seguito alla collisione con una nave costiera. Ciò avveniva perché non esisteva alcun requisito in merito all'assicurazione obbligatoria e le navi mercantili costiere avevano bassa, o inesistente, copertura assicurativa. Sistematicamente, i giudici cinesi attribuivano la responsabilità per danni alle navi oceaniche; l'introduzione di un sistema di assicurazione obbligatoria per le navi mercantili costiere e la creazione del Chinese Fund dovrebbero ridurre la pressione sulle navi oceaniche e condurre a un approccio più coerente e prevedibile nella gestione delle richieste di compensazione derivanti da collisioni. Tuttavia, il fatto che la compensazione di secondo livello sia fornita da fonti domestiche invece che dall'IOPCF potrebbe significare che le richieste continueranno a ricadere al di fuori dello scrutinio della comunità internazionale attraverso i competenti organi IOPCF. Ciò significa che gli armatori e le assicurazioni potrebbero continuare a ricevere richieste di risarcimento che non aderiscono necessariamente alle norme e agli standard internazionalmente accettati.

È interessante sottolineare come Hong Kong - Regione Amministrativa Speciale della Cina - abbia sottoscritto il Fund 92. Quindi è teoricamente possibile che una nave che sta perdendo petrolio possa inquinare acque che ricadono in due sistemi legislativi differenti, con quelle che appaiono sottili differenze. Una differenza apparente tra il sistema cinese e quello internazionale consiste nel fatto che –secondo i regolamenti cinesi- i costi di bonifica previsti per la MSA (Maritime Safety Administration) dovrebbero essere compensati prima di quelli richiesti da tutti gli altri ricorrenti. Ciò potrebbe configgere con le Convenzioni, che stabiliscono che tutti i ricorrenti devono essere trattati ugualmente e ricevere una parte appropriata della compensazione.

Rimangono diversi punti poco chiari, come ad esempio stabilire chi ha il titolo per citare in giudizio, l'ammissibilità per le richieste di compensazione, i metodi di indagine e l'onere della prova, tutti elementi che debbono essere chiariti, tanto da norme e regolamenti supplementari che tramite la giurisprudenza. Tuttavia, è sottinteso che il Fondo Cinese rispecchierà in linea di massima le linee generali IOPCF. Inoltre, rimane da vedere come i Regolamenti si applicheranno alle navi battenti bandiera cinese e che necessitano di certificati di assicurazione emessi dalle autorità cinesi. I requisiti di certificazione sembrano andare al di là di quelli applicati internazionalmente , in quanto si applicano a tutte le petroliere, indipendentemente dalla stazza. Le Convenzioni internazionali non impediscono agli stati contraenti di imporre requisiti più severi sulle navi nazionali, ma le petroliere straniere con una stazza inferiore alle 2mila tonnellate non dovrebbero avere bisogno di certificati sulla responsabilità per inquinamento derivato da una fuga, e le navi straniere inferiori alle mille tonnellate di stazza non dovrebbero necessitare di un certificato di rispetto delle convenzioni sull'inquinamento relativo alle fughe dai serbatoi.

Altre norme previste nei Regolamenti cinesi sembrano andare al di là della portata della CLC 92, ad esempio quelli che stabiliscono che i costi dei danni subiti dalla MSA devono essere pagati (o deve essere prestata una garanzia adeguata) prima che alla nave venga consentito di iniziare il prossimo viaggio. CLC 92 stabilisce che le navi non possono essere sottoposte a stato di fermo, o che lo stato di fermo già applicato decade, quando è stata corrisposta a tutti i ricorrenti una compensazione parziale e che in tale eventualità non è richiesta alcuna ulteriore misura di sicurezza. In pratica, l'ammissibilità sotto la CLC 92 di diritti di azione diretta nei confronti delle compagnie di assicurazione implica che i ricorrenti non ottengono alcun vantaggio dall'arresto delle navi o dall'applicazione di specifiche misure di sicurezza. Se tali misure sono richieste, l'approvazione ufficiale dell'assicuratore della nave attraverso una lettera standard sembra sufficiente a manifestare l'assunzione di responsabilità. 

È possibile che alcune delle potenziali differenze tra i Regolamenti cinesi e le convenzioni internazionali si dimostreranno più apparenti che effettive, dato che i Regolamenti sanciscono la prevalenza delle normative internazionali, là dove applicabili.

* Technical Advisor, Marine Pollution Emergency Responder

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